Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu:
W związku z pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (doręczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. do Zespołu Zamiejscowego w Pile), dotyczącym zwiększenia w budżecie wydatków na diety radnych, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu informuje, co następuje.
Uchwała budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym (art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). Zawiera ona opracowany przez organ wykonawczy i uchwalony przez radę plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Treść uchwały budżetowej zależy od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a ograniczenia w kształtowaniu jej treści dotyczą dwóch kwestii tj.:
- zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu (organu wykonawczego), które spowodują zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie wzrost deficytu budżetu jednostki (art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych)
- zakazu dokonywania zmian, bez uprzedniej zgody zarządu (organu wykonawczego), powodujących zmniejszenie wydatków na przedsięwzięcia ujęte w wieloletniej prognozie finansowej (art. 231 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
Ograniczenia kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego wynikają zatem z ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Uprawnienia takie dla organu stanowiącego nie wynikają natomiast z żadnego przepisu prawa. Zasadny zatem jest pogląd, iż tylko organ wykonawczy dysponuje wyłącznym prawem inicjowania postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 553).
Opierając się na twierdzeniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Bk 361/07) należy mieć na uwadze, iż prawo do podejmowania uchwały można określić jako prawo do wyrażenia woli w zakresie tego, co ma być uchwalone. Obejmuje ono nie tylko uprawnienie do przyjęcia danego aktu, ale też uprawnienie do decydowania o jego treści. Dlatego też inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r. (sygn. akt II GSK 984/10) stwierdził, że organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu. Wskazać tylko w tym miejscu należy, iż sądy administracyjne wydawały także wyroki odmiennie traktujące powyższą kwestię.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do obowiązków wójta należy przygotowanie projektów uchwał rady gminy.
Skoro Rada Gminy Miasteczko Krajeńskie podjęła w dniu 12 grudnia 2018 r. uchwałę Nr 11.10.2018 w sprawie ustalenia zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, powierzając w § 8 jej wykonanie Wójtowi Gminy, to na sesji budżetowej w dniu 19 grudnia 2018 r. powinna zostać przedstawiona stosowna poprawka w taki sposób, aby w rozdziale 75022 w § 3030 plan zabezpieczał potrzebne wydatki na diety radnych.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie tut. Izby dostosowanie planu wydatków na diety dla radnych może być przeprowadzone w terminie późniejszym (skoro nie doszło do niego na sesji budżetowej), np. na kolejną sesję organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego powinien przygotować zmianę do uchwały budżetowej, aby zapewnić środki na wypłatę diet w wysokości zgodnej z uchwałą Rady.
Na powyższe tut. Izba zwracała uwagę również w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. znak WA-0903/10/2018 skierowanym do Wójta Gminy Miasteczko Krajeńskie i przekazanym również do wiadomości Przewodniczącej Rady Gminy Miasteczko Krajeńskie.
Stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, a jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniem.
{Urząd Gminy Miasteczko Krajeńskie, 2019-04-11, sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, 2019-05-08, sygn. WA-0280/24/2019}