Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu:
W związku z wnioskiem z dnia 23 lipca 2019 r. (doręczonym w dniu 26 lipca 2019 r.), Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wyjaśnia, co następuje.
Stosownie do treści art. 5c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) – dalej jako u.s.g., rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3). Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5).
Dla zapewnienia prawidłowej pracy rady seniorów obsługę administracyjno-biurową powinien zapewnić urząd gminy. Z powyższego wynika uprawnienie do dokonywania wszelkich wydatków wiążących się ze wskazaną obsługą.
Praca w radzie seniorów ma charakter społeczny i jej członkom nie przysługują diety, wynagrodzenia lub zwrot innych kosztów związanych z pracą w radzie, bowiem brak jest podstaw prawnych do przyznania im tych uprawnień.
Podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały nie stanowi art. 5c u.s.g., zgodnie z którym statut rady seniorów powinien określać wyłączenie tryb wyboru członków rady i zasady jej działania. We wskazanym przepisie brak uprawnienia dla gminy do zwrotu kosztów podróży dla seniorów zasiadających w radzie.
W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 12 grudnia 2016 r. (Nr 4131.1.21.2016.AR) Wojewoda Opolski stwierdził, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera delegacji do wprowadzenia przez radę gminy regulacji umożliwiających zwrot kosztów podróży członkom rady seniorów. Stanowisko takie wyraził również Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym nr NPII.4131.1.643.2017 z dnia 4 grudnia 2017 r.
Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych odbywa się według zasad ustalonych ustawowo, tworzących swoisty reżim finansów publicznych, nacechowany wieloma ograniczeniami. Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r. (sygn. akt W 10/93, publ. OTK 1994, nr 2, poz. 46): działania jednostek samorządu terytorialnego muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania, działać powinny nie tylko „w ramach ustaw”, lecz ponadto – zgodnie z elementarną zasadą legalizmu – „na podstawie przepisów prawa”. Działanie jednostek samorządu terytorialnego na podstawie prawa oznacza wymóg legitymacji prawnej dla wszelkiej aktywności.
Artykuł 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona, przy czym legitymacja ta powinna obejmować co najmniej ustalenie kompetencji organu przez określenie zakresu, form i trybu działania.
W zakresie wydatków publicznych brak podstawy prawnej należy sprowadzić do braku przepisu ustawowego zawierającego normę kompetencyjną dla organów gminy do zaplanowania konkretnych wydatków.
Jednocześnie tut. Izba wskazuje, że wydatki ponoszone na obsługę administracyjno-biurową pracy rady seniorów nie są wydatkami związanymi z działalnością rady gminy, tak więc nie powinny być klasyfikowane w rozdz. 75022 – Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu). Rozdziałem właściwym dla tych wydatków jest rozdział 75095 – Pozostała działalność.
Stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, a jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniem.
{Miasta Ostrów Wielkopolski, 2019-07-23, sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, 2019-08-20, sygn. WA-0280–2019}