Stanowisko RIO Warszawa:
W odpowiedzi na wniosek z dnia 17 czerwca 2020 roku o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów o finansach publicznych, który wpłynął do Izby w dniu 18 czerwca 2020 r., dotyczący możliwości finansowania działań wobec dzikich (chorych) zwierząt na terenach gminnych, informuję, co następuje.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym żaden przepis ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zwierząt nie rozstrzyga o pokrywaniu kosztów transportu i leczenia rannych dzikich zwierząt, a przepis art. 21 ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 roku poz. 638) stanowi, iż zwierzęta wolno żyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, co jest zadaniem organów administracji państwowej.
Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 roku poz. 2010 ze zm.) obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. W związku z powyższym znajdujące się na drodze zwierzęta padłe lub ranne usuwa zarządca tej drogi, albowiem podstawowym obowiązkiem zarządcy drogi jest utrzymanie dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą poprzez wykonywanie m.in. prac porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa.
Zgodnie z przepisami art. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku Prawo łowieckie (Dz.U.2020.67 tj.), cyt.: „zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe stanowią własność Skarbu Państwa”, art. 6 tej ustawy, cyt.: „Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, administrację w zakresie łowiectwa sprawuje samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej” (art. 7). Natomiast art. 45 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że cyt.: „w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny”. Przepis art. 45 ust. 3 nie wskazuje, by zadania te powiat mógł realizować jako zadania własne. W szczególności, że jak wskazano wyżej ustawodawca przesądził, iż zwierzęta łowne w stanie wolnym stanowią własność Skarbu Państwa. Także z pozostałych regulacji ustawy Prawo łowieckie nie wynika by powiaty były uprawione do finansowania działań w tym zakresie jako zadań własnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury organy administracji publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji, które muszą wynikać wprost z przepisu prawa. Organy te działają na podstawie i w granicach prawa -art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1133/14 (LEX nr 1562928) stwierdził, że stosownie do postanowień art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie administracji rządowej. Organem uprawnionym do wydawania decyzji w sprawie odławiania zwierząt dziko żyjących jest starosta. Powyższe zadanie realizowane jest w ramach zadań zleconych powiatowi z zakresu administracji rządowej. Tym samym w ocenie sądu zadania określone w art. 45 ust. 3 powyższej ustawy winny być finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a nie ze środków własnych powiatu lub też z dotacji pochodzącej z budżetu gminy.
Pogląd ten podzielił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku sygn. akt II GSK 2198/14 z dnia 15 czerwca 2016 r. (LEX nr 2207289) stwierdzając iż: „zadanie określone (…) jako „postępowanie ze zwierzętami wolno żyjącymi” nie należy do zadań własnych powiatu. (…) administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, który sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. (…) Przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 ustawy Prawo łowieckie”.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że zadania określone w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, winny być finansowane z dotacji celowej z budżetu państwa zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a nie ze środków własnych powiatu lub też z dotacji pochodzącej z budżetu gminy. W wyroku sygn. akt II GSK 2198/14 z dnia 15 czerwca 2016 r. NSA stwierdził, iż: „Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa”.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy że odłowy lub odstrzały redukcyjne na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego są zadaniami powiatu z zakresu administracji rządowej i powinny być finansowane z budżetu państwa poprzez dotację celowa.
Odstrzał dzikich zwierząt o charakterze sanitarnym, np. roznoszących choroby zakaźne, regulowany jest przez przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018r. poz. 1967).
Finansowanie tego odstrzału następuje z budżetu państwa, bowiem zgodnie żart. 47a przywołanej wyżej ustawy podmiotowi, który poniósł koszty związane z realizacją nakazu odstrzału sanitarnego zwierząt wprowadzonego w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8, art. 46 ust. 3 pkt 8 albo art. 47 ust. 1, przysługuje ze środków budżetu państwa zryczałtowany zwrot kosztów za każdą sztukę odstrzelonego zwierzęcia.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 roku poz. 713) gmina samodzielnie wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej polega na tym, że jego organy w granicach obowiązującego prawa są suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczania i wykorzystania środków finansowych zabezpieczonych w budżecie gminy.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie nie ma uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. W związku z tym niniejsze wyjaśnienie należy traktować jako stanowisko Izby, które nie jest wiążące dla wnioskującego o udzielenie wyjaśnienia, jak również dla organów rozstrzygających w konkretnych sprawach.
{Urząd Gminy Lesznowola, 2020-06-17, sygn.}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie, 2020-07-17, sygn. WA.43.36.2020}