Stan faktyczny:
W dniu 20 grudnia 2013 r. Gmina Michałowice, Gmina Miasto Piastów, Miasto Pruszków, Miasto Stołeczne Warszawa — Dzielnica Ursus zawarły porozumienie w sprawie prowadzenia inwestycji p.n. Przebudowa rowu U-1 zgodnie z wariantem koncepcji programowo-przestrzennej przebudowy rowu U-1 uwzględniającej budowę suchego zbiornika retencyjnego w dolinie rzeki Raszynki. W porozumieniu ustalono etapy realizacji inwestycji. Strony ustaliły również, celem wzajemnych rozliczeń finansowych z Wykonawcami, procentowy udział kosztów zadania inwestycyjnego. W porozumieniu wskazano, że Miasto Piastów dokona rozliczenia finansowego w formie udzielenia pomocy finansowej na realizację zadania z Gminą Michałowice na podstawie odrębnego porozumienia.
Odrębne porozumienie, o którym mowa wyżej, przybrało formę umowy o udzieleniu dotacji celowej. Na podstawie umowy z dnia 3 lipca 2018 r., składała wnioski o wypłatę transzy dotacji, które były realizowane. W dniu 20 grudnia 2018 r. Gmina Michałowice złożyła wniosek o przekazanie ostatniej transzy środków w kwocie 1 246 937,59 zł. Z uwagi na końcówkę roku budżetowego Miasto Piastów nie zrealizowało płatności. W związku z powyższym Gmina Michałowice pokryła wydatki inwestycyjne w 2018 r. ze swoich środków.
Z uwagi na harmonogram prac i roszczenia wykonawców, Gmina Michałowice pokryła również bieżące wydatki inwestycyjne w 2019 r.
W związku z powyższym strony widzą dwa możliwe rozwiązania:
– po pierwsze, zawarcie w 2019 r. nowej umowy o udzieleniu dotacji, która obejmowałaby kwotę niewypłaconej w 2018 r. dotacji w wysokości 1 246 937,59 zł oraz kwotę dotacji, która stanowi wyraz udziału procentowego Miasta Piastów w 2019 r. w wysokości 542 979,97 zł, a więc łącznie na kwotę | 789 917,59 zł, która to kwota znajduje oparcie w nowym brzmieniu aneksu do porozumienia z 2013 r., który przewiduje udział finansowy poszczególnych partnerów w latach 2019 i 2020 r. Powyższa umowa jednak, z uwagi na zrealizowanie już etapów inwestycji w 2018 r. i 2019 r., stanowiłaby refundację poniesionych przez Gminę Michałowice wydatków inwestycyjnych.
– po drugie, zawarcie ugody sądowej przed sądem powszechnym, zgodnie z którą Miasto Piastów miałoby zapłacić na rzecz Gminy Michałowice kwotę 1 789 917,59 zł odpowiadającą sumie wartości zobowiązania Gminy Miasto Piastów do udzielenia Gminie Michałowice pomocy finansowej w formie dotacji celowej zgodnie z umową 0131/293/2018 z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej, a także wartości partycypacji Miasta Piastów w kosztach inwestycji w 2019 r. wynikających z porozumienia z 2013 r. w brzmieniu nadanym aneksem.
Pytanie:
W związku z zaistniałym stanem faktycznym i przedstawionymi wariantami jego rozwiązania strony powzięły wątpliwości, które wyrażają się w następujących pytaniach:
1. Czy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) jest możliwym zawarcie przez jednostki samorządu terytorialnego umowy o udzieleniu pomocy finansowej w formie dotacji celowej, zgodnie z którą wypłacone środki finansowe zostałyby przeznaczone na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę z własnych środków w ubiegłym roku budżetowym oraz na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowaną jednostkę w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o udzieleniu pomocy finansowej?
2. Czy rozliczenie dotacji celowej, udzielonej na podstawie umowy o udzieleniu pomocy finansowej w formie dotacji celowej, zgodnie z którą wypłacone środki finansowe zostałyby przeznaczone na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę z własnych środków w ubiegłym roku budżetowym oraz na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowaną jednostkę w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o udzieleniu pomocy finansowej, na podstawie przepływów finansowych zrealizowanych w ubiegłym roku budżetowym, jak również zrealizowanych w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o dotację, może być rozpatrywane jako nieprawidłowe rozliczenie dotacji celowej, a tym samym uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana w nadmiernej wysokości?
3. Czy sprawa dotycząca niewypłacenia kwoty dotacji na podstawie zawartej umowy o udzieleniu pomocy finansowej jest sprawą cywilnoprawną rozpoznawaną przez sądy powszechne?
4. Czy prawnie dopuszczalne jest zawarcie przez jednostki samorządu terytorialnego ugody, której przedmiotem będzie przekazanie przez jedną jednostkę drugiej środków finansowych na refundacje pokrytych kosztów inwestycyjnych, co do których partycypacji jednostki zobowiązały się na podstawie zawartego porozumienia o wspólnej realizacji inwestycji?
Stanowisko własne:
Ad. 1.
Art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako u.f.p.) stanowi, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa.
Podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa.
Przeznaczenie dotacji celowych określa art. 127 u.f.p., który nie przewiduje przeznaczenia dotacji na refundacje poniesionych wydatków. Przepis ten nie wyszczególnia wprawdzie dotacji celowych udzielanych z budżetów samorządów, jednak należy go odpowiednio stosować dla określania dotacji celowych udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W ustawie o finansach publicznych brak bowiem odrębnego przepisu zawierającego definicję dotacji celowej udzielanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (patrz: Czajkowska-Matosiuk Katarzyna Artykuł Pr.i Srod.2011.2.52).
W doktrynie odnośnie art. 127 u.f.p. zwraca się uwagę, że dotacje celowe zawsze są udzielane na konkretne cele związane z realizacją zadań publicznych (por. Cezary Kosikowski, Komentarz do art.127 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011). Także z analizy art. 250 u.f.p., określającego treść umowy zawieranej przy udzielaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji celowej wynika, że musi ona zawierać cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji. Umowa musi także zawierać sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, co jednoznacznie wskazuje, że dotacji udziela się na zadania, które mają być realizowane i regulacja ta nie przewiduje udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego dotacji celowych na refundację poniesionych kosztów związanych z realizacją zadania wykonanego w ubiegłym roku budżetowym.
Zatem na gruncie przepisów regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności przepisów o pomocy udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego brak jest podstaw prawnych do udzielania pomocy finansowej na refundację wydatków poniesionych w ubiegłym roku budżetowym. Taki wniosek wypływa wprost ze stanowiska Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, wyrażonego w uchwale nr 16.174.2015 z dnia 14 lipca 2015 r. (w sprawie wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną w części Uchwały Rady Miejskiej w Nowym Mieście nad Pilicą Nr IX/47/2015 w sprawie zmian w budżecie gminy na 2015 rok z dnia 11 czerwca 2015 r.).
Mając na uwadze powyższe, jak również wystąpienia sądów oraz innych Regionalnych Izb Obrachunkowych w kontekście istoty instytucji dotacji celowej (uchwała nr 26/117/2011 Kolegium RIO w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r. — „dotacja nie może być przeznaczona na zwrot wydatków wcześniej poniesionych przez ubiegającego się o dotacje”; uchwała nr 63/2011 Kolegium RIO w Kielcach z dnia 3 sierpnia 2011 r. — „środki z dotacji przekazywane są na realizację zadania publicznego dokonywanego w czasie przyszłym w stosunku do daty zawarcia umowy o dotacje. Nie ma natomiast żadnych podstaw do uznania, że z dotacji udzielonej z budżetu j.s.t. może być finansowane lub dofinansowane zadanie zrealizowane przed zawarciem umowy o tę dotację”, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2017 r., I SA/Łd 951/17 — „uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu)”), stwierdzić należy, że w świetle przepisów u.f.p. nie jest możliwym zawarcie przez jednostki samorządu terytorialnego umowy o udzieleniu pomocy finansowej w formie dotacji celowej, zgodnie z którą wypłacone środki finansowe zostałyby przeznaczone na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę z własnych środków w ubiegłym roku budżetowym oraz na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o udzieleniu pomocy finansowej.
Ad. 2.
Zawarcie umowy, której istota sprowadzałaby się do dotacji celowej, zgodnie z którą wypłacone środki finansowe zostałyby przeznaczone na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę z własnych środków w ubiegłym roku budżetowym oraz na koszty inwestycyjne poniesione przez dotowana jednostkę w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o udzieleniu pomocy finansowej, stwarzałoby konieczność dokonywania rozliczenia dotacji w Oparciu o przepływy finansowe zrealizowane w ubiegłym roku budżetowym, jak również zrealizowane w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o dotację.
Przy odpowiedzi na zadane pytanie należy mieć na uwadze brzmienie art. 250 u.f.p., który stanowi, że umowa dotacyjna zawiera m.in. termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego. Przy takim wymogu ustawowym co do treści umowy nie jest możliwym ustalenie w umowie takiego terminu wykorzystania środków, który byłby adekwatny dla trybu refundacji poniesionych kosztów. W takiej sytuacji rozliczenie uzyskanej dotacji celowej na podstawie przepływów finansowych zrealizowanych w ubiegłym roku budżetowym, jak również zrealizowanych w aktualnym roku budżetowym, ale przed zawarciem umowy o dotację. może być rozpatrywane jako nieprawidłowe rozliczenie dotacji celowej, a tym samym rodzi uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Ad. 3.
Zgodnie z art. 220 ust. 3 u.f.p. spory związane ze zwrotem dotacji celowej udzielonej tytułem pomocy finansowej rozstrzygają sądy powszechne. W doktrynie wskazuje się, że takie rozwiązanie jest następstwem zakwalifikowania umowy dotyczącej udzielenia pomocy innej jednostce samorządu terytorialnego jako cywilnoprawnej formy Współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, w ramach której jest wykorzystywana instytucja dotacji celowej właściwa prawu budżetowemu (por. Krystyna Sawicka w: Komentarz do ustawy o finansach publicznych, red. Zbigniew Ofiarski, WKP 2019, LEX). Ustawa milczy natomiast o właściwości sądów w zakresie roszczeń o wypłatę dotacji, która powinna nastąpić z uwagi na zobowiązania zawarte w umowie o udzieleniu pomocy finansowej. Z uwagi zatem na brak bezpośredniej regulacji tej kwestii w u.f.p. powstaje wątpliwość, czy roszczenie o zapłatę niewypłaconej dotacji również, tak samo jak roszczenia o zwrot dotacji, rozpoznawane są przez sądu powszechne. W ocenie wnioskodawcy, uznając cywilnoprawny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej, dojść należy do wniosku, że również w zakresie dochodzenia zapłaty dotacji właściwe są sądy powszechne.
Ad. 4.
Art. 185 Kodeksu postępowania cywilnego daje możliwość zawarcia przed sądem ugody.
Dopuszczalność zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych również potwierdza brzmienie art. 54a u.f.p oraz art. 164 u.f.p. Ten drugi przepis ponadto stwarza łatwiejszą procedurę płatności należności wynikających z ugód sądowych. Mianowicie wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają m.in. ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel.
Odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Tak stworzona regulacja zachęca nawet jednostki do zawierania ugód.
Mając na uwadze powyższe, jak również tezę odnośnie cywilnoprawnego charakteru należności dotacji, uznać należy, że z punktu widzenia regulacji finansów publicznych nie ma przeszkód dla zawarcia przez jednostki samorządu terytorialnego ugody, której przedmiotem będzie przekazanie przez jedną jednostkę drugiej środków finansowych na refundację pokrytych kosztów inwestycyjnych, co do których partycypacji jednostki zobowiązały się na podstawie zawartego porozumienia o wspólnej realizacji inwestycji.
Stanowisko RIO Warszawa:
W odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnienia w zakresie stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 20 września 2019 r., dotyczący porozumienia, zawartego pomiędzy JST, w sprawie prowadzenia inwestycji pn. „Przebudowa rowu U-1 zgodnie z wariantem koncepcji przestrzennej przebudowy rowu U-1 uwzględniającej budowę suchego zbiornika retencyjnego w dolinie rzeki Raszynki”, należy przede wszystkim zastrzec, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie nie ma uprawnień do udzielania wyjaśnień w zakresie podejmowania konkretnych decyzji przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Udzielenie wyjaśnienia, w zakresie stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych o którym mowa w art. 13 pkt 8 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych może mieć charakter tylko i wyłącznie ogólny.
Zgodnie z art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej. Podstawą jej udzielenia jest umowa. Umowa, której przedmiotem jest pomoc finansowa, powinna zawierać postanowienia odnoszące się nie tylko do celu pomocy, jej formy i wysokości jak stanowi art. 250 ustawy o finansach publicznych, ale również zasad rozliczenia środków stanowiących pomoc, co wynika z charakteru dotacji jako wydatków podlegających szczególnym zasadom rozliczania (art. 126 ustawy o finansach publicznych). Jednostka samorządu terytorialnego, która korzysta z pomocy finansowej innej jednostki, jest zobowiązana do przedłożenia rozliczenia wykorzystania dotacji celowej otrzymanej w ramach pomocy.
Ustawodawca w art. 250 ustawy o finansach publicznych posługuje się sformułowaniem „w szczególności” co jednoznacznie wskazuje, że elementy umowy o dotację udzielaną na podstawie przedmiotowych artykułów mogą zostać poszerzone przez strony.
Podkreślić należy, że spory związane ze zwrotem dotacji celowej udzielonej tytułem pomocy finansowej, zgodnie z art. 220 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, rozstrzygają sądy powszechne. Czynności podejmowane przez organ dotujący stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem rozstrzyganie sporu miedzy organem dotującym a dotowanym należy do sądów administracyjnych. Izba nie ma kompetencji w tych sprawach.
Jednocześnie informuję, że wniosek nie może dotyczyć prośby o wskazanie sposobu rozwiązywania konkretnej i indywidualnej sprawy, a wnioskujący obowiązany jest wskazać konkretny przepis/przepisy, którego/których stosowanie rodzi wątpliwości i ma być przedmiotem wyjaśnień Izby.
{Urząd Gminy Michałowice, 2019-09-20, sygn. -}
{RIO Warszawa, 2019-10-24, sygn. WA.43.51.2019}