Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu:

W związku z wnioskiem z dnia 18 lipca 2019 r., doręczonym w dniu 23 lipca 2019 r., dotyczącym stosowania przepisu art. 218 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, z późn. zm.), Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu informuje, co następuje.

Zgodnie z art. 13 pkt 11 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, z późn. zm.) Izba udziela wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych: jednostkom samorządu terytorialnego, związkom metropolitalnym, związkom międzygminnym, stowarzyszeniom gmin oraz stowarzyszeniom gmin i powiatów, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym, stowarzyszeniom powiatów, samorządowym jednostkom organizacyjnym, w tym samorządowym osobom prawnym, innym podmiotom, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego z obszaru województwa wielkopolskiego. Wyjaśnienia na podstawie tego przepisu są udzielane wówczas, gdy wniosek nie dotyczy prośby o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy, wnioskodawca wskaże konkretny przepis lub przepisy z zakresu finansów publicznych, którego (których) stosowanie rodzi wątpliwości i ma być przedmiotem wyjaśnień Izby oraz dołączy opinię prawną radcy prawnego urzędu zawierającą stanowisko w tym przedmiocie.

Z treści wniosku wynika, że nie zawiera on prośby o wyjaśnienie w sprawie dotyczącej stosowania przepisów o finansach publicznych, a prośbę o udzielenie odpowiedzi na konkretne pytanie i wskazanie postępowania w przedstawionych we wniosku okolicznościach (udzielenie pomocy prawnej). Rozstrzygniecie powyższych kwestii również nie należy do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych.

Niemniej jednak tut. Izba wskazuje na ogólne regulacje prawne dotyczące kwestii podniesionych we wniosku.

Zasady obliczania dotacji dla podmiotów prowadzących przedszkola niepubliczne zostały zawarte w przepisach rozdziału 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy, przedszkola niepubliczne dotowane są w odniesieniu do podstawowej kwoty dotacji; dotacja ta wynosi 75% podstawowej kwoty dotacji na każdego ucznia. Dotacja ta przekazywana jest w 12 równych częściach na każdego ucznia (art. 34 ust. 1 ustawy).

Dotacje określone w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych są dotacjami rocznymi powiązanymi bezpośrednio z rokiem budżetowym (art. 2 pkt 26 ustawy). Dotacja przekazywana jest na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu a termin podania informacji o faktycznej liczbie uczniów wynikać powinien z uchwały organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 38 ustawy. Stan uczniów podawany na dzień 30 września roku bazowego jest tylko informacją dla jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby planowania budżetu na rok następny (rok budżetowy – na który udzielana jest dotacja) bądź przekazywania danych do systemu informacji oświatowej niezbędnych do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Jednakże liczba uczniów, o której mowa powyżej, nie jest liczbą uczniów, na których przysługuje dotacja w ciągu roku. Dotacja przysługuje bowiem na każdego faktycznie uczęszczającego ucznia (tu: w danym przedszkolu). Może ona być zatem zmienna w poszczególnych miesiącach roku budżetowego.

Zasady aktualizacji i wyrównywania kwoty dotacji zostały uregulowane w art. 43-45 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Z przepisów art. 43-44 ustawy wynika, że:

1. Kwota dotacji ulega aktualizacji (art. 43 ust. 1):

1)  w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji;

2)  w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego;

3)  w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego;

4)  w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

2. Aktualizacji kwoty dotacji dokonuje się (art. 43 ust. 2):

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, tzw. miesiącu pierwszej aktualizacji – w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 1-3;

2)  w październiku roku budżetowego – w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 1;

3)  w dowolnym miesiącu roku budżetowego – w przypadku aktualizacji, o której mowa w pkt 4.

Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje zatem od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu dokonanej aktualizacji (art. 43 ust. 3). W przypadku, gdy wysokość dotacji uległa zmianie, dotację należy wyrównać od początku roku budżetowego według następującej formuły: suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji określoną w przepisach, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

Ustawodawca w art. 43 ust. 5 ograniczył możliwość znaczącej zmiany wysokości dotacji w wyniku aktualizacji, tj. uniemożliwił zbyt duży spadek (a także zbyt duży wzrost) miesięcznej kwoty dotacji na ucznia. Maksymalny dopuszczalny wzrost wysokości dotacji na ucznia został określony na poziomie 50%, a spadek na poziomie 25%. Tak określony procent pozwala na aktualizację dotacji w ciągu roku zgodnie z przepisami.

Zgodnie z wolą ustawodawcy ograniczenie zmiany wysokości dotacji zapisano w następujących nieprzekraczalnych ramach: średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50%> albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji (art. 43 ust. 5).

Z powyższego należy zatem wywieść wniosek, iż jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji ulegnie zmianie – następnym etapem jest zastosowanie reguł wynikających z przepisu art. 43 ust. 4 z uwzględnieniem zastosowania zasady dotyczącej maksymalnego poziomu zwiększenia bądź zmniejszenia średniej arytmetycznej kolejnych części dotacji (art. 43 ust. 5). A zatem nie ma innej możliwości jak łączne stosowanie przepisów art. 43 ust. 4 i 5 przy aktualizacji stawek dotacji i mechanizmu korygującego.

Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: DKO-WGK.350.68.2018.AT) wskazało, że: (…) Przykładowo, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w październiku dokonuje się aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej dotacji. Należy zauważyć, że wysokość nowych części dotacji obowiązujących od listopada (w przypadku aktualizacji październikowej) powinna uwzględniać wyrównanie kwoty dotacji od początku roku budżetowego. Podstawowa kwota dotacji jest kwotą roczną i jej aktualizacja dotyczy całego roku budżetowego, a w związku z tym kolejne wypłacane części dotacji powinny być odpowiednio skorygowane (pomniejszone lub powiększone ) tak, aby części podstawowej kwoty dotacji wypłacone od początku roku budżetowego sumowały się na roczną podstawową kwotę dotacji po zaktualizowaniu (…).

Przytoczono także przykładowe obliczanie zaktualizowanej kwoty dotacji dokonywanej w marcu i październiku jako zobrazowanie przepisu art. 43 ustawy. Pokreślono także znaczenie przepisu art. 43 ust. 5 stwierdzając, że (…) Przepis ten ma stanowić zabezpieczenie dla placówek wychowania przedszkolnego, zarówno publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, jak i niepubliczne, w sytuacji, gdy wyliczenie wynikające z aktualizacji październikowej wskazuje np. kwotę ujemną. Bez przepisu art. 43 ust. 5 ww. ustawy, dana placówka wychowania przedszkolnego, przez ostatnie dwa miesiące roku nie tylko nie otrzymałaby żadnego dofinansowania, ale dodatkowo musiałaby zwrócić niekiedy znaczącą kwotę do budżetu gminy dotującej (…).

Jako uzupełnienie powyższego wskazać należy, że kwota dotacji, która należy się dotowanemu podmiotowi to kwota po ostatniej aktualizacji, wszystkie poprzednie zaś służą jedynie przybliżeniu tej ostatecznej na podstawie dostępnych danych. Na początku roku budżetowego nie ma bowiem informacji o liczbie uczniów jaka będzie we wrześniu, a więc należy przybliżyć ją danymi z września roku ubiegłego (statystyczna liczba dzieci wg stanu na dzień 30 września roku bazowego – art. 11 ust. 1). Zasada zawarta w art. 43 ust. 4, tj. wyrównanie dotacji – wyraźnie stanowi, że kwota dotacji powstaje po ostatniej aktualizacji i do wypłaty pozostaje tyle, ile wynika z wysokości kwoty dotacji określonej po ostatniej aktualizacji. Nie ma zatem żadnej różnicy między wysokością dotacji na ucznia, który był np. tylko w styczniu a inny tylko w grudniu. W obu przypadkach dotowany podmiot otrzymuje ł/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane gminie służą właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji.

Sposób postępowania z dalszymi częściami dotacji, w przypadku zmiany kwoty dotacji po aktualizacji, został określony w art. 43 ust. 4 i 5 ustawy – od kwoty dotacji po aktualizacji odejmujemy to, co już zostało wypłacone od początku roku do października. Tak określoną różnicę należy wypłacić w dwóch miesiącach końca roku lub w listopadzie – ustawa bowiem nie określa terminów, w jakich te kwoty maja być wypłacone.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż za niewłaściwe należy uznać postępowanie dotujących polegające na żądaniu zwrotów części dotacji za miesiące styczeń-październik. Wszystkie rozliczenia, w tym rozliczenie ewentualnego zmniejszenia się rocznej kwoty dotacji, odbywają się w ratach wypłacanych w przyszłości. Aktualizacja kwoty dotacji przewidziana w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (a dokonana na podstawie art. 44 ust. 1) dotyczy całego roku budżetowego z uwzględnieniem obowiązku dokonania aktualizacji dwa razy w ciągu roku.

Stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, a jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniem.

{xx, 2019-07-23, sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, 2019-08-09, sygn. WA-0280/67/2019}