Stanowisko RIO Opole:
W odpowiedzi na pismo z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. F.3034.4.1.2015 dotyczące pytania, czy wszystkie wpłaty dokonane przez jednostki samorządu terytorialnego uczestniczące w porozumieniu międzygminnym, dokonane na rachunek bankowy gminy, której powierzono wykonanie zadania własnego, zleconego następnie gminnej spółce (będącej faktycznym realizatorem zadania), stanowią dochody tej gminy (w rozumieniu ustawy o dochodach jednostki samorządu terytorialnego) i w konsekwencji winny zostać uwzględnione w jej budżecie, informuję co następuje.
Wstępnie wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej obejmującej dochody, wydatki, przychody i rozchody.
Możliwość zawierania porozumień przez gminy przewiduje art. 74 przedmiotowej regulacji prawnej, który stanowi, że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami.
Natomiast uczestniczące w porozumieniu gminy mają obowiązek udziału w kosztach realizowanego zadania. Należy podkreślić, że to na stronach porozumienia ciąży obowiązek określenia zasad ponoszenia kosztów związanych z udziałem w jego realizacji (zob. P. Chmielnicki (red.) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 605).
Przedmiotowe zagadnienie ustawodawca marginalnie uregulował również w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1115 z późn. zm.). Z art. 4 ust. 1 pkt 11 powołanego aktu prawnego wynika, że dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego są źródłami dochodów własnych gminy. Z kolei art. 46 przedmiotowej ustawy stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego, na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Mając na względzie powyższe, z treści powołanego przepisu wynika, iz finansowanie przekazanych zadań w drodze porozumienia przybiera postać dotacji celowej. Uprawnia także jednostkę samorządu terytorialnego realizującą na mocy porozumienia zadania z zakresu innej jednostki do otrzymania wspomnianej dotacji, tym samym obligując jednostkę przekazującą zadanie do poniesienia niezbędnych kosztów jego realizacji. Dodatkowo precyzuje, że treść porozumienia powinna określać wysokość dotacji (A. Niezgoda, Porozumienia zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego a podział zasobów, [w:] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, LEX 2012, nr 156779).
Rozpatrywane zagadnienie normują również przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia; zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ponadto art. 237 w ust. 2 pkt 3 przywołanej regulacji prawnej stanowi, że w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyodrębnia się dochody i wydatki związane z realizacją zadań w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego.
W literaturze przedmiotu podnosi się, że analiza przepisów prawnych dotyczących źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego pozwala stwierdzić, że forma dotacji celowej jest uznaną formą ponoszenia kosztów realizacji zadań objętych porozumieniem. Natomiast dotacje te określa się mianem dochodów potencjalnych” (M. Ofiarska, Z. Ofiarski, Porozumienie komunalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych i innych wybranych ustaw, Finanse Komunalne 2012, nr 1-2, s. 104, 108).
W przedstawionym przez gminę stanie faktycznym, strony zawierające umowę uczestnictwa, wskazały podstawy prawne jej zawarcia. Wśród wymienionych aktów prawnych strony powołały się m.in. na art. 46 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zatem treść umowy uczestnictwa oraz powołane przepisy prawne, skłaniają do kwalifikacji dokonanych wpłat jako dotacji celowych stanowiących jedno ze źródeł dochodów własnych gminy. Konieczność ujęcia ww. środków w budżecie gminy nie budzi wątpliwości mając na względzie treść art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Niemniej jednak to strony porozumienia winny dokonać wykładni jego zapisów biorąc pod uwagę zgodny zamiar stron oraz cel jego zawarcia. Kwestia ewidencjonowania przekazanych środków ma w tym przypadku charakter wtórny, gdyż wynika z treści zawartego porozumienia.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2015-02-11, sygn. NA.III-0221-3/2015}