Stanowisko RIO Białystok:
Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku udzielając odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. wyraża niżej przedstawione poglądy w sprawie, które są odmienne od interpretacji stanu faktycznego zaprezentowanej przez Pana w zapytaniu.
Podstawowe znaczenie dla oceny sprawy mają dwie kwestie: status prawny związku powiatowo-gminnego oraz zasady dopuszczalności organizowania wspólnej obsługi jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynikającej z przepisów ustawy ustrojowych — analogiczne dla gmin i powiatów na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze zm.).
W pierwszej kolejności należy przywołać przepisy prawa określające status związku powiatowo-gminnego. Zgodnie z art. 72 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów. Z kolei do gospodarki finansowej związku powiatów stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej powiatu — art. 72 ust. 1 tej ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm VII kadencji, Druk nr 2656): W projekcie wprowadzono regulacje umożliwiające tworzenie przez gminy i powiaty związków powiatowo-gminnych. (…) Związki gminno-powiatowe będą realizować zadania komplementarne na szczeblu gminnym i powiatowym. Mechanizm funkcjonowania związku powiatowo-gminnego będzie identyczny z istniejącymi rozwiązaniami dotyczącymi związków międzygminnych oraz związków powiatów. Tak jak i obecnie jednostki tworzące związek będą mogły przekazywać do realizacji na rzecz związku określone w statucie zadania publiczne (w tym wydawanie decyzji administracyjnych). Związek będzie wykonywał te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Dopełnieniem wymienionych regulacji jest art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, ze zm.), według którego do związków gmin i powiatów stosuje się przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego.
Zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym, jak i w ustawie o finansach publicznych zidentyfikować można przepisy, które wskazują na obowiązek zatrudniania przez związek — jako jednostkę sektora finansów publicznych, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące j.s.t. — głównego księgowego (skarbnika). Wymienić można tu w szczególności przepisy art. 48 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 54 i art. 262 ustawy o finansach publicznych.
Według art. 54 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, jeżeli w ramach wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a ustawy o samorządzie gminnym i art. óa ustawy o samorządzie powiatowym, jednostka obsługująca zaliczana do sektora finansów publicznych zapewnia realizację zadań głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych przez osobę spełniającą wymogi z art. 54 ust. 2, w jednostce obsługiwanej nie zatrudnia się głównego księgowego. Przepisy ustaw ustrojowych, do których odsyła art. 54 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, nie przewidują jednak możliwości zorganizowania wspólnej obsługi w sposób zaproponowany w pytaniu, tj. poprzez zawarcie porozumienia między powiatem a gminą (tj. dwoma j.s.t.), którego przedmiotem byłaby obsługa związku powiatowo-gminnego.
Organizowanie obsługi finansowo-księgowej związku powiatowo-gminnego na zaproponowanych w zapytaniu zasadach musiałoby sprowadzać się w istocie do wykonywania przez jednostkę obsługującą (wyznaczoną formalnie przez Radę Powiatu) obsługi odrębnego podmiotu będącego związkiem komunalnym wyposażonym w osobowość prawną i działającym przez swoje organy, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja taka wykracza poza zakres regulacji art. 6a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym powiat może zapewnić obsługę:
– jednostkom organizacyjnym powiatu zaliczanym do sektora finansów publicznych,
– powiatowym instytucjom kultury,
– innym zaliczanym do sektora finansów publicznych powiatowym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
Przepisom ustaw ustrojowych nie jest też znany tryb organizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej w drodze porozumienia między powiatem i gminą. Wykonywanie obsługi wyspecyfikowanych wyżej jednostek organizacyjnych może być natomiast jednym z celów przyświecających j.s.t. tworzącym związek powiatowo-gminny. Wówczas powołana przez związek jednostka organizacyjna związku może wykonywać obsługę jednostek podległych gminom i powiatowi tworzącym związek (art. 6b ust. 1 i art. 72a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Reasumując, zdaniem Izby związek powiatowo-gminny, podobnie jak każdy inny związek j.s.t., nie jest jednostką sektora finansów publicznych, która według jego statusu wynikającego z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustaw regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego, może być jednostką obsługiwaną przez inną jednostkę. Związek jest posiadającym osobowość prawną podmiotem, odrębnym od tworzących go gmin i powiatu. Dla zapewnienia wynikającej z przepisów prawa funkcjonalności podmiotu o takim statusie niezbędne jest zatrudnienie skarbnika (głównego księgowego) tej jednostki.
W obecnie obowiązującym porządku prawnym brak jest podmiotu upoważnionego do wydawania wiążącej wykładni przepisów prawa. Wobec tego niniejsze stanowisko w sprawie proszę potraktować jako niewiążącą opinię prawną.
{RIO Białystok, 2022-02-09, RIO.II-025-2/22}