Stanowisko RIO Gdańsk:
w odpowiedzi na Pani wniosek z dnia 23 marca 2022 r., doręczony do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z pośrednictwem platformy ePUAP w tożsamej dacie, dotyczący problematyki związanej ze sposobem naliczania ekwiwalentów dla strażaków ochotników z jednostek ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach bądź ćwiczeniach, uprzejmie wyjaśniam, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem przywołanego w niniejszym piśmie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 z pózn. zm.) wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
Zdanie pierwsze wyżej zacytowanej regulacji prawnej upoważnia radę gminy do ustalenia w drodze uchwały, nie rzadziej niż raz na 2 lata, wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Jak wynika z literalnego brzmienia wyżej powołanego przepisu, na podstawie ww. upoważnienia ustawowego, rada gminy określa wysokość ekwiwalentu. Przy czym zaznaczyć należy, że organ stanowiący gminy, realizując wyżej powołane upoważnienie ustawowe, związany jest bezwzględnie obowiązującym postanowieniem art. 15 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy, w którym ustawodawca określił maksymalną wysokość ekwiwalentu, jak również wprowadził zasadę naliczania ekwiwalentu „za każdą rozpoczętą godzinę” od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej”. Zaznaczyć przy tym należy, że treścią wyżej powołanego przepisu związane są również organy zobowiązane do wypłaty tego ekwiwalentu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał pozostawić organom gminy dowolność w powyżej wskazanym zakresie przedmiotowym, wówczas zrezygnowałby z określenia sposobu naliczania ekwiwalentu. Tym samym przyjąć należy, że pozostawienie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ograniczonej możliwości decydowania o wysokości ekwiwalentu, nie skutkuje automatycznym powstaniem dowolności w sposobie jego naliczania.
Z wyżej powołanych względów, w ocenie tut. Izby, w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstaw do stosowania rozliczeń „minutowych” w przypadku niewystępowania pełnej godziny uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu bądź ćwiczeniach. Tym samym, zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, czas udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach powinien być zaokrąglany do pełnych godzin. Za słusznością takiej koncepcji przemawia również fakt, że przepis regulujący sposób naliczania ww. ekwiwalentu uległ modyfikacji w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, tj. przed dniem 1 stycznia 2022 r. Uchylony przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 869) przewidywał bowiem wypłatę ekwiwalentu za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Przepis ten budził pewne wątpliwości interpretacyjne, które w aktualnym stanie prawnym – poprzez użycie przez ustawodawcę sformułowania „za każdą rozpoczętą godzinę”, zdaniem tut. Izby, zostały wyeliminowane.
Odpowiadając na ostatnie z przedstawionych w niniejszym wniosku pytań w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ekwiwalent ratowniczy stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu wniesionego przez członka OSP, w postaci czasu, wysiłku i zdrowia, w ochronę przeciwpożarową, czyli w działanie mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia innych osób lub ochronę środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innymi zagrożeniami (por. wyrok Sądu Rejonowego w Brzesku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt 98/07, wyrok Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt l Ca 141/08). Co prawda, wyżej powołane orzeczenia zostały wydane na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego, jednakże zachowują one aktualność przez wzgląd na to, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych jest przepisem analogicznym do przepisu art 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zaś jego umiejscowienie w innym akcie prawnym nie wpływa na zmianę charakteru świadczenia, o którym mowa w komentowanych przepisach.
Wykładnia wyżej powołanego przepisu art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz będącego jego odpowiednikiem art. 15 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych prowadzi zatem do wniosku, że zgodnie z wolą ustawodawcy wypłata ekwiwalentu miała na celu zrekompensowanie członkowi OSP udziału w określonego rodzaju działaniach na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Skoro zatem ekwiwalent stanowi odpowiednik, równoważnik równy wartości pracy strażaka, to przyjąć należy, że brak jest podstaw prawnych do naliczania ekwiwalentu w podwójnej wysokości w przypadku, gdy w jednej i tej samej godzinie zakończy się zdarzenie powodujące konieczność naliczania ekwiwalentu i zarazem w ciągu tej samej godziny rozpocznie się kolejne tego typu zdarzenie. Taka interpretacja skutkowałaby bowiem koniecznością wypłacania ekwiwalentu w podwójnej wysokości także w przypadku, gdyby jedno zdarzenie skutkujące obowiązkiem wypłaty ekwiwalentu zakończyłoby się przykładowo w pierwszej minucie danej godziny (np. o 14:01), zaś drugie zdarzenie rozpoczęłoby się w ostatniej minucie tej samej godziny (np. o 14:59). W takim przypadku ekwiwalent ratowniczy, z całą pewnością, nie mógłby zostać uznany za odpowiednik wartości pracy strażaka, lecz traktowany jako jego dodatkowe przysporzenie. Niezależnie od powyższego, na marginesie, zauważyć należy, że przyjęcie takiego sposobu naliczania ekwiwalentu (skutkującego wypłatą ekwiwalentu w podwójnej wysokości) mogłoby stwarzać warunki do licznych nadużyć, co, z całą pewnością, nie było zgodne z wolą ustawodawcy.
Podobne stanowisko zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, która w piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. (znak: WIAS.710.6.2022) wyjaśniła, że to, iż każda rozpoczęta godzina uczestniczenia przez strażaka w którejkolwiek z wymienionych przez ustawę aktywności rodzi po stronie gminy obowiązek wypłaty temu strażakowi ekwiwalentu pieniężnego w pełnej wysokości, nie oznacza możliwości kilkukrotnego naliczania ekwiwalentu za tę samą godzinę, w trakcie której kilkukrotnie dochodziło do rozpoczynania działania ratowniczego, np. wywołanego fałszywym alarmem.
Jednocześnie pragnę podkreślić, że jest to jedynie stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, która nie posiada uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa.
{RIO Gdańsk, 2022-04-21, sygn. RP.0441/107/13/1/2022}