Stanowisko RIO Opole:
W odpowiedzi na pismo z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. ORG.074.1.2015, uzupełnione pismem z dnia 31 marca 2015 r. sygn. ORG.074.1.2015, dotyczące wniosku o udzielenie wyjaśnienia w sprawie możliwości nieodpłatnego użyczenia sali na organizację zabawy charytatywnej (dochodowej) na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej (szkoły) przez dyrektora samorządowej instytucji kultury i ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w tym zakresie, informuję co następuje.
Umowa użyczenia została uregulowana w Kodeksie Cywilnym (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). Przepis art. 710 stanowi, że istota umowy użyczenia polega na tym, że użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. W orzecznictwie podkreśla się, że umowa użyczenia nie jest umową wzajemną, gdyż świadczeniu użyczającego nie odpowiada świadczenie biorącego, który nie jest zobowiązany do żadnych świadczeń (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 550/09).
Wstępnie, zasadnym wydaje się wskazanie, by nie utożsamiać użyczenia z innymi stosunkami obligacyjnymi, np. z najmem, który został uregulowany w art. 659 i następnych Kodeksu Cywilnego. Dodatkowo warto nadmienić, że ocena charakteru umowy nie zależy od jej nazwy, ale od rzeczywistej treści oraz celu i zgodnego zamiaru stron (art. 65 § 2 k.c.). Powyższy pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I CSK 709/09
Instytucje kultury funkcjonują w oparciu o ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 406 ze zm.). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.
Stosowanie do treści art. 9 powołanej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jednostka samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 wspomnianej ustawy, została zobligowana przez prawodawcę do zapewnienia instytucjom kultury środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia przez nie działalności kulturalnej, w tym środków niezbędnych do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.
Instytucje kultury prowadzą swoją działalność na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, posiadają także osobowość prawną. Brzmienie art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednoznacznie przesądza, że instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. W art. 28 ust. 1 przytoczonego aktu prawnego, ustawodawca wskazał, że instytucja kultury pokrywa koszły bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. W ust. 2 przedmiotowego przepisu uszczegółowiono katalog przychodów instytucji kultury, którymi są: przychody z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 45/12 podkreślił, że instytucja kultury jest w stosunku do gminy całkowicie odrębnym podmiotem prawa, prowadzącym samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ustawowy wyraźnie przyznaje dyrektorowi autonomię w zakresie kształtowania gospodarki samorządowej instytucji kultury oraz upoważnia go do samodzielnego składania oświadczeń woli w jej imieniu. Dyrektor samorządowej instytucji kultury jest również uprawniony do określenia w przepisach wewnętrznych zasad udostępniania pomieszczeń, w tym wskazania preferencji dla określonych grup podmiotów lub rodzajów działalności.
Mając na względzie powyższe, decyzja w zakresie użyczenia bądź wynajmu sali na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej będzie należała do dyrektora samorządowej instytucji kultury i powinna być zgodna z regulacjami wewnętrznymi w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie jest podmiotem uprawnionym do oceny kwestii naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zagadnienie powyższe reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.), która określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji są komisje orzekające. Natomiast właściwi do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz wypełniania funkcji oskarżyciela w pierwszej instancji są rzecznicy dyscypliny finansów publicznych.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2015-04-30, sygn. NA.III-0221-5/2015}