Stanowisko RIO Opole:
Działając na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.) w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnienia czy Gmina może organizować bezpłatny dowóz uczniów do szkoły niebędącej dla tych uczniów szkołą obwodową z miejscowości położonych poza granicami tej gminy i województwa, uprzejmie wyjaśniam i informuję, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: p.o.) sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie z art. 39 ust. 2 p.o. droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:
- 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;
- 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.
W myśl regulacji art. 39 ust. 3 p.o. jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka:
- przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej;
- nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu.
Z powyższego przepisu wynika obowiązek gminy do ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i zapewnienia wszystkim dzieciom możliwość spełnienia obowiązku szkolnego. Ponadto na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły, w której obwodzie mieszka, jeżeli przekroczone zostaną odległości podane w art. 39 ust. 2 p.o.
Ponadto gmina uprawniona jest do wykonywania zadań własnych fakultatywnych, jak chociażby wynikających z art. 39 ust. 3 pkt 2 p.o. W orzecznictwie podkreśla się, że gmina wykonuje zadania publicznie samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) nie definiuje pojęcia sprawy zadania publicznego, wskazując jednak w art. 7 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W uzasadnieniu wydanego na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty, ale nadal zachowującym aktualność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 699/15 (utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3305/15), podkreślone zostało, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej nie może być rozumiane zbyt prosto, jako ograniczone wyłącznie do mieszkańców tej gminy, a natomiast rozumiane jako podejmowane i realizowane z korzyścią dla wspólnoty. Oznacza to, że rozwój edukacji oświatowej na terenie gminy może nastąpić również poprzez stymulowanie ilości uczniów uczęszczających do szkół publicznych na terenie gminy, nawet zamieszkałych poza terytorium gminy, gdyż większa liczba uczniów, przy zaistnieniu właściwej organizacji prowadzi do podniesienia poziomu i standardów nauczania, co w konsekwencji jest realizacją dyrektywy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku wyjaśniono również, że należy odróżnić działania władcze i niewładcze gminy. Wszędzie tam gdzie gmina działa w sferze imperium – działa w sposób władczy jednostronnie rozstrzygając o prawach i obowiązkach jednostki – organ powinien posiadać wyraźną podstawę prawną upoważniającą go do takiego działania.
W przypadku natomiast, gdy gmina działa w sferze niewładczej – dominum – ma ona zagwarantowaną samodzielność, nie tylko co do przedmiotu działania, lecz także co do formy działania.
W powołanym orzeczeniu Sąd podkreślił także, że opiekunom dzieci przysługuje prawo wyboru szkoły, do której ma uczęszczać dziecko i jest to konstatacja gwarantująca równość podmiotów wobec prawa, wobec czego odrzucić należy, aby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie gminom bezpłatnego dowozu dzieci do szkół, w sytuacji gdy zamieszkują one poza obwodem danej szkoły, albo nawet poza terytorium gminy.
Mając powyższe na uwadze w odpowiedzi na zadane pytanie przyjąć należy, że gmina może zorganizować bezpłatny dowóz uczniów do szkoły podstawowej niebędącej dla nich szkołą obwodową z miejscowości położonych poza granicami tej gminy i województwa, jako zadania o charakterze fakultatywnym i zależnym od decyzji danej jednostki samorządu terytorialnego, która powinna dysponować odpowiednimi środkami finansowymi na jego realizację.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2022-04-26, sygn. NA.III-422-12/2022}