Stanowisko RIO Opole:
W odpowiedzi na pismo z dnia 7 sierpnia 2016 r. sygn. BRM.0004.28.2016, dotyczące wniosku o udzielenie wyjaśnienia w sprawie kompetencji organu stanowiącego gminy w zakresie wprowadzania przez ten organ zmian w budżecie gminy w trakcie trwania roku budżetowego, informuję co następuje.
Stosownie do treści art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561) o regionalnych izbach obrachunkowych, regionalne izby obrachunkowe udzielają wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych.
Zgodnie z Informacją w sprawie realizacji przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu zadania: udzielanie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych zamieszczoną na stronie: www.bip.rio.opole.pl – Biuletyn Informacji Publicznej, wniosek nie może dotyczyć prośby o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy.
Mając na względzie powyższe, brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) określa, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budžetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Natomiast art. 60 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy precyzuje, iż wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
Kolejnym aktem prawnym mającym istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanego zagadnienia jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Artykuł 233 wspominanej regulacji prawnej stanowi, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 240 ust. 2 ww. ustawy bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budžetu jednostki samorządu terytorialnego.
Wynikającemu z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych uprawnieniu wójta do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian budžetu odpowiada ciążąca na radzie gminy powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. W ramach prac podjętych nad projektem skierowanym pod obrady organu stanowiącego, organ ten może zmieniać kształt zaproponowanego projektu. Jednak zmiany do projektu uchwały przedłożonego przez wójta podlegają ograniczeniom wynikającym z istoty pojęcia inicjatywy w zakresie stanowienia prawa. Granicami możliwych zmian jest zatem zakres treściowy projektu. W przypadku uchwalania zmian uchwały budżetowej rada gminy może wprowadzać zmiany konieczne ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez wójta. Będą to zatem zmiany formalne, służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu wójta, ale zawsze w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem założenia organu wykonawczego. Ponadto przepisy rangi ustawowej nie określają kwestii dotyczących głosowania nad poszczególnymi propozycjami zmian uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie procedowania nad projektami uchwał, winny znaleźć się w regulacjach wewnętrznych gminy (statut gminy).
W rozpatrywanej sprawie należy posiłkować się również bogatym orzecznictwem w tej materii, jak choćby wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. NSA (sygn. akt II GSK 276/09), w którym zawarto stwierdzenie, iz organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. W przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej.
Analizując przedmiotowe zagadnienie należy podkreślić, iż nie jest możliwe ustalenie jednolitej metody postępowania w zakresie dopuszczalnych modyfikacji projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu. Każdorazowo ocena legalności podjętych działań wobec uchwał zmieniających budżet będzie następowała w trakcie postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Zatem, za wadliwy należy uznać pogląd, uznający posiadanie przez organ stanowiący gminy kompetencji do dokonania zmian w uchwalonym budżecie bez inicjatywy w tym zakresie organu wykonawczego gminy.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2016-09-07, sygn. NA.III-0221-14/2016}