Stanowisko RIO Opole:
W odpowiedzi na pismo z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. FN.3251.24.2012.WS w sprawie udzielenia, w trybie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, wyjaśnień dotyczących stosowania art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego wyjaśniam, co następuje.
Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 13 pkt 11 cytowanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do zadań Izby należy udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o rio, w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, natomiast kwestia analizy umów cywilnoprawnych zawieranych przez j.s.t. pod kątem ich charakteru i skutków z nich wynikających, wykracza poza zadania określone powołanym art. 13 pkt 11 ustawy.
Niezależnie od powyższego, analizując obowiązujący stan prawny w podnoszonej w Pana piśmie sprawie, bezsprzecznym jest, iż zakres tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym długu jednostki samorządu terytorialnego, określa art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie w sprawie tytułów dłużnych. Rozporządzenie szczegółowo określa poszczególne kategorie stanowiące tytuły dłużne, a w szczególności kategorię kredytów i pożyczek (§ 3 pkt 2 rozporządzenia). Do tytułów dłużnych odwołuje się również rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) określając m.in. obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji. W szczególności, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdań, w ramach części A sprawozdania Rb-Z należy wykazać zobowiązania według tytułów dłużnych. Tytuły te należy uznać za tożsame z tytułami dłużnymi wskazanymi w rozporządzeniu w sprawie tytułów dłużnych. Rozporządzenie w sprawie sprawozdań określa zatem obowiązek uwzględniania w ramach sprawozdania Rb-Z zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych w rozumieniu rozporządzenia w sprawie tytułów dłużnych.
W przypadku kategorii kredyty i pożyczki dotyczy to również umów nienazwanych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298. poz. 1767), do kategorii kredyty i pożyczki zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Cechą wspólną tych umów jest przesunięcie określonej wartości gospodarczej (zwykle pieniężnej) z majątku jednego podmiotu do majątku drugiego, połączone z obowiązkiem zwrotu. Sformułowanie wyczerpującego katalogu takich umów nie jest ani możliwe ani celowe. Tytułem przykładu można wskazać umowę sprzedaży na raty, leasing finansowy. Wśród umów kredytowych (pożyczkowych) wyróżnić należy jako odrębną kategorie tzw. umowy pożyczkowe/kredytowe sensu stricto. Obejmują one umowy nazwane: kredyt, pożyczka. Oznacza to, iż pod pojęciem ww. umów nienazwanych nie mogą być rozumiane wszelkie umowy, ale tylko takie, które wykazują ekonomiczne podobieństwo do umowy pożyczki lub kredytu.
Jeżeli przedstawiona umowa, zawiera takie postanowienia, które wychodzą poza zakres zasady swobody umów w zakresie modyfikacji umowy nazwanej, czyniąc w ten sposób z niej w części dotyczącej sfinansowania umowę nienazwaną i spełnia kryteria zobowiązań zaliczanych do kategorii kredyty i pożyczki określone w ww. rozporządzeniu, to powinny być zaliczone do tej kategorii.
Należy zauważyć, iż obowiązku ujęcia przedmiotowej umowy w ramach części A sprawozdania Rb-Z nie wyłącza brak bezpośredniego wskazania w § 2 ust. 1 pkt 2 „Instrukcji sporządzania sprawozdań”, stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań, zobowiązań wynikających z ww. umów nienazwanych. Tak jak wcześniej zauważono w ramach sprawozdań należy wykazać zobowiązania będące tytułami dłużnymi w rozumieniu rozporządzenia w sprawie tytułów dłużnych. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. DP14/SZK/657/138/2012/2460.
Odnosząc się do kwestii zakwalifikowania do kategorii długu publicznego umowy z dnia 25 listopada 2010 r. nr FP/29/2010, to w ocenie Izby do kwalifikacji jej jako tytułu dłużnego zaliczanego do państwowego długu publicznego ma w szczególności znaczenie fakt odroczenia terminu płatności za roboty wykonane na jej podstawie i poniesienia kosztów odroczonej płatności.
Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 72 ustawy o finansach publicznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, należy uznać, iż stanowi ona tytuł dłużny zaliczany do państwowego długu publicznego. Podobną ocenę potwierdza również pismo Ministerstwa Finansów Departamentu Długu Publicznego z dnia 11 maja 2011 r. znak DP14/657/1/8/MKT/2011/2073 w sprawie powyższej umowy.
{RIO Opole, 2012-08-29, sygn. NA.III-0221- 14-2/2012}