Stanowisko RIO Lublin:
W związku z otrzymanym w dniu 4 maja 2022 r. pismem z prośbą o udzielenie wyjaśnienia w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) – dalej jako u.o.s.p. przedstawiam stanowisko Izby w tym zakresie.
Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu czy akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia dostaje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczej straży pożarnej ustala – nie rzadziej niż raz na dwa lata – właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Do 31 grudnia 2021 r. upoważnienie w przedmiotowym zakresie dla rady zawarte było w art 28 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229, dalej: u.o.p.), ale od 1 stycznia 2022 r. regulacja ta została zastąpiona ustawą z 21 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.), co spowodowało konieczność podjęcia w tej materii nowych uchwał. Ustawodawca w art. 48 u.o.s.p. wskazał, że powinno to nastąpić do 30 czerwca 2022 r.
W ocenie tutejszej Izby gmina jest uprawniona (do czasu wejścia w życie nowej uchwały rady gminy podjętej w oparciu o art. 15 u.o.s.p.) do wypłacania ekwiwalentu pieniężnego strażakom OSP, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych i szkoleniach od dnia 1 stycznia 2022 r., na podstawie uchwały rady gminy – podjętej na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 28 u.o.s.p.
Tutejsza Izba podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Opolu z dnia 21 lutego 2022 r. znak: NA.III-422-5/2022. W stanowisku tym przywołano przepisy techniki prawodawczej wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako z.t.p.). „Jak stanowi przepis § 32 ust. 1 z.t.p. jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Na podstawie §143 z.t.p. powyższy przepis stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Literalna wykładnia przywołanych powyżej przepisów nakazywałaby przyjąć, że z dniem wejścia w życie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. (tj. z dniem 1 stycznia 2022 r.), wobec uchylenia art. 28 u.o.p., utraciły moc prawną wcześniej podjęte na tej podstawie prawnej uchwały rad gmin w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Ustawodawca nie zawarł bowiem w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych przepisów przejściowych związanych z ekwiwalentem pieniężnym dla strażaków OSP. Tutejsza Izba dostrzega jednak potrzebę zastosowania, w tym przypadku, wykładni systemowej przepisów przedmiotowej ustawy, a w szczególności dyrektywy zakładającej, że nie wolno interpretować przepisów w sposób prowadzący do powstania luki prawnej, Nie może bowiem budzić wątpliwości, że celem wprowadzenia regulacji zawartej w art. 15 u.o.s.p. oraz uchylenia art. 28 u.o.p. nie miało być pozbawienie strażaków OSP ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych do czasu podjęcia nowej uchwały. Nowy przepis wprowadza korzystniejsze zasady przyznawania ekwiwalentu przy zachowaniu prawa do wynagrodzenia. Merytoryczna podstawa do ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu zawiera się w art. 15 u.o.s.p., tak jak istniała w art. 28 u.o.p. Jak wynika ponadto z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (druk nr 1765) celem ustawy jest uregidowanie w jednym akcie prawnym sytuacji prawno-organizacyjnej i finansowej ochotniczych straży pożarnej, w tym przeniesienie dotychczasowych uregulowań prawnych dotyczących ochotniczych straży pożarnych (z ich doprecyzowaniem) z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która powinna być ustawą ustrojową, bez określania zasad funkcjonowania jakiejkolwiek jednostki ochrony przeciwpożarowej. Odwołując się ponadto do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1534/11) uznać należy, że pomimo uchylenia przepisu art. 28 u.o.p. nie doszło do uchylenia normy prawnej, bowiem zachowane zostało uprawnienie rady gminy do ustalania w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP oraz utrzymano zasadniczą treść podstawy materialnoprawnej, która zawarta została w przepisie umieszczonym w nowym akcie prawnym.
Wobec powyższego, jako błędne należy uznać stanowisko zamieszczone we wniosku, odnośnie braku podstaw do wypłacenia przedmiotowego ekwiwalentu wobec utraty mocy stosownych uchwał rady gminy. Podkreślić należy, że w kompetencji rady gminy nie mieści się ustalenie prawa do wypłaty należnego strażakom OSP świadczenia – na takie uprawnienie wskazuje wyraźnie przepis ustawy, tak dotychczasowej jak i obecnie obowiązującej. Rola rady ogranicza się jedynie do określenia wysokości tego ekwiwalentu. W sensie normatywnym brak jest zatem podstaw do wskazywania w tym przypadku na lukę czasową w korzystaniu przez ratowników OSP z należnego im ustawowego uprawnienia.
Odnośnie zapytania co do prawidłowości sposobu wyliczania wysokości ekwiwalentu na gruncie obowiązującego do 31.12.2021 r. przepisu art. 28 u.o.p. wyjaśniam, że zgodnie z art. 28 ust. 2 wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Wobec braku określenia w ustawie, jak należy rozliczać każdą z tych godzin udziału czy to w działaniu ratowniczym, czy szkoleniu pożarniczym, w ocenie tutejszej Izby, zastosowane w uchwale Rady regulacje techniczne określające sposób liczenia tych godzin w systemie minutowym, należy uznać za dopuszczalne – odpowiadające rzeczywistemu nakładowi pracy strażaka OSP.
Jednocześnie informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Lublinie, prowadząc działalność informacyjną, instruktażową i szkoleniową przedstawia wyłączne swoje stanowisko i nie jest upoważniona do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach ani do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa.
{RIO Lublin, 2022-05-31, sygn. RIO.V.070.34.2022}