Stanowisko RIO Opole:
Działając na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 561) w odpowiedzi na pismo z dnia 28 października 2017 r. sygn. FN.3251.00020.2017, uzupełnione pismem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. FN.3251.00020.2017 dotyczące pytania, „czy jednostki budżetowe mogą zawierać umowy barterowe, których istotą jest rozliczanie niepieniężne wartości wzajemnych świadczeń, poprzez kompensatę należności i zobowiązań, co w konsekwencji prowadzi do niepowstania w jednostce budżetowej wydatków i dochodów wynikających z takiej umowy”, informuję co następuje.
Rozpatrując przedmiotowe zagadnienie należy w pierwszej kolejności wskazać na postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: ufp). Zgodnie ze wskazanym przepisem jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z ust. 3 powołanego przepisu wynika, że podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (plan finansowy jednostki budżetowej). Zwrócić należy uwagę również na art. 42 ust. 5 ufp, który stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Uzupełnienie norm określonych w ustawie o finansach publicznych w zakresie gospodarki finansowej jednostek budżetowych stanowi rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1542).
Zwrócić należy uwagę, że przedmiot pytania Urzędu Miasta Opola odnosi się zarówno do czynności prawnych związanych z zawieraniem umów barterowych jak i do instytucji prawnej kompensaty. I tak umowę barterową, zgodnie z orzecznictwem sądowym (wyrok Sądu Najwyższego z 23 września 2004, I CK 210/04, Biul. SN 2005/2/13) należy zaliczyć w poczet umów nienazwanych, o cechach zbliżonych do umowy zamiany (art. 603 k.c.). Umowę barterową można zatem określić jako umowę konsensualną, odpłatną i wzajemną. Istota tego rodzaju umowy sprowadza się do równoważącej się wartościowo wymianie usług lub towarów, a pomiędzy jej stronami nie dochodzi do dodatkowych rozliczeń pieniężnych. Barter więc to bezgotówkowa wymiana towaru (albo usługi) za towar (albo usługę). Cechą charakterystyczną wymiany barterowej jest ekwiwalentność świadczeń.
W odróżnieniu od wskazanych wyżej umów instytucja prawna kompensaty regulowana jest w art. 498 §1 i § 2 kc. Zgodnie z tym przepisem gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co do gatunku, a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub przed innym organem państwowym. Wskutek potrącenia obie wierzytelności umarzają się nawzajem do wysokości wierzytelności niższej.
Przepisy kodeksu cywilnego w art. 3531 zawierają ogólną zasadę, stanowiącą że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na drugą część zdania określającą de facto granice tej swobody, która nie jest swobodą absolutną. Podmioty mogą zatem korzystać ze swobody w umownym kształtowaniu treści zobowiązania w granicach określonych w/w przepisem, który wskazuje trzy źródła tych ograniczeń: przepisy prawne, zasady współżycia społecznego i właściwość (naturę) stosunku. Swobodę umów ograniczają zatem m.in. przepisy, zwłaszcza prawa publicznego, w tym przepisy ustawy o finansach publicznych, regulujące istotę jednostki organizacyjnej jaką jest jednostka budżetowa gminy, która działa w ramach budżetu gminy.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy. Obowiązkiem kierownika jednostki jest ustalanie przypadających jednostce należności. Nieprawidłowości w tym zakresie są penalizowane w art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1311). Odrębną kwestią jest zagadnienie gospodarowania mieniem przez kierownika jednostki, które powinno odbywać w ramach wewnętrznych uregulowań i przyznanych kompetencji oraz w granicach prawa.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2017-11-30, sygn. NA.III-0221-37/2017}