W odpowiedzi na wniosek z dnia 6 czerwca 2019 r. o udzielenie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, skierowany do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze na podstawie art. 13 pkt. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 561 z późn. zm.) dotyczący zapytania „Czy rozliczenie środków finansowych z Realizatorem programu polityki zdrowotnej, wybranego na podst. art. 48b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nastąpi w formie refundacji czy też bezpośredniego przekazania dotacji”, wyjaśniam:

Zgodnie z art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 561), do zadań Izby należy udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 ww. ustawy w zakresie spraw dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Zgodnie z przyjętą procedurą wniosek o udzielenie wyjaśnień powinien spełniać następujące warunki:

• powinien zostać przedstawiony pisemnie, wg wzoru zamieszczonego na stronie internetowej Izby przez podmiot wskazany w art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i podpisany przez kierownika jednostki lub osobę upoważnioną;
• wniosek nie może dotyczyć prośby o wskazanie sposobu rozwiązywania konkretnej i indywidualnej sprawy;
• wnioskujący powinien wskazać konkretny przepis lub przepisy z zakresu finansów publicznych – którego/których stosowanie rodzi wątpliwości i ma być przedmiotem wyjaśnień Izby oraz dołączyć własne stanowisko w sprawie.

Wyjaśnienia udzielane przez Izbę nie są wiążące dla wnioskującego o udzielenie wyjaśnień.

Przesłany przez Panią Starostę wniosek dotyczy wskazania sposobu rozwiązania konkretnej sprawy, która winna być rozpatrzona przez służby merytoryczne i prawne Starostwa, gdyż wniosek o udzielenie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych na podstawie art. 13 pkt. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może dotyczyć prośby o wskazanie sposobu rozwiązywania konkretnej i indywidualnej sprawy. W związku z powyższym przedstawiam pogląd Izby w sprawie finansowania realizacji programów polityki zdrowotnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1510 z późn. zm.) przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego prawo realizacji programów polityki zdrowotnej (art. 48 ust. 1), ale także (od 01.01.2017r.) stanowi o prawie do dofinansowania programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej, innych niż realizowane przez tę jednostkę. Kompetencja ta wynika z treści art. 48 c ww. ustawy.

W myśl art. 48b ust. 1 przywołanej wyżej ustawy w przypadku programów polityki zdrowotnej wyboru realizatora tego programu dokonuje się w drodze konkursu ofert. Do trybu przeprowadzania konkursu ofert i zawarcia umów o realizację programu polityki zdrowotnej w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przetargu (art. 48b ust.4). W tym przypadku jednostka samorządu terytorialnego dokonuje zakupu (zamówienia) usług bądź dostaw, ustalając wynagrodzenie realizatorów programów. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869) wydatki publiczne klasyfikuje się według działów i rozdziałów określających rodzaj działalności. Według rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 105 z późn. zm.) zadania w zakresie programów polityki zdrowotnej należy klasyfikować w rozdziale 85149 – Programy polityki zdrowotnej, § 4280″Zakup usług zdrowotnych”.

Natomiast, jeżeli na podstawie art. 48 c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jednostka samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych, dofinansowuje programy zdrowotne i programy polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 48 ust. 1, inne niż realizowane przez tę jednostkę, polegające na profilaktyce chorób, to dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 48c polega na udzieleniu realizatorowi programu wybranemu w trybie określonym w art. 48b (konkursie ofert) dotacji celowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (ust.2 art. 48c). Zauważyć zatem należy, że jeśli chodzi o dofinansowanie programów zdrowotnych programów polityki zdrowotnej, które nie są bezpośrednio realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, to z ustawy wynika wprost, że dofinansowanie to ma postać dotacji celowej. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych dotację tę należy sklasyfikować w rozdziale 85149 – Programy polityki zdrowotnej, § 278 Dotacja celowa otrzymana/przekazana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie programów zdrowotnych i promocji zdrowia.

Reasumując należy stwierdzić, że jeżeli podstawą prawną wyboru realizatora programu będzie art. 48b ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to środki przekazane przez jednostkę samorządu terytorialnego realizatorowi programu nie będą miały charakteru dotacji. Rozliczenie tych środków nastąpi zgodnie z treścią umowy zawartej po wyborze podmiotu w drodze konkursu ofert. Natomiast dofinansowanie programów, które nie są bezpośrednio realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, to jak wprost wynika z art. 48c ust. 2 ustawy, dofinansowanie to następuje w formie dotacji celowej.

Jak wynika z definicji zawartej w art. 126 ustawy o finansach publicznych, dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest między innymi to, że podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy. Zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych umowa o dotację określa w szczególności elementy takie jak: wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej. W praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy celem pokrycia z niej przyszłych wydatków, ale beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. Takie refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne (cel), którego realizacja dokonywała się w warunkach posiadania już przez wykonawcę prawa do otrzymania (wypłaty) dotacji. Ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Aktualne przepisy ustawy o finansach nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Każda dotacja zgodnie z definicją prawną określoną w ustawie o finansach publicznych ma służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadań, które istnieją w dacie przyznania prawa do ich finansowania lub dofinansowania. Dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Dotacja to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźne odstępstwa, jeśli je dopuścić, muszą wynikać z przepisów ustawy, (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. II GSK 954/15, LEX nr 2199125).