Stan faktyczny:

Organ uprawniony (co do zasady jest to Burmistrz, a z jego upoważnienia umocowanego w ustawie — Kierownik MGOPS) wydaje decyzje administracyjne w oparciu o przepisy K.p.a. oraz Ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) w sprawie ustalenia do zapłaty / zwrotu na rzecz gminy Drawsko Pomorskie między innymi: 1) opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w oparciu o art. 61 – 62 ustawy o pomocy społecznej w przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy między gminą a zobowiązanym do zapłaty w tej sprawie; 2) zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, np. świadczenie usług opiekuńczych, w oparciu o art. 96 ustawy o pomocy społecznej; 3) świadczeń nienależnie pobranych, tj. świadczeń pieniężnych uzyskanych na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej).

Materialnie, przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią w tym zakresie, co następuje:

I. art. 61.

1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. 2a.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. 2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a. 2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2d. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

2f. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

3. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.

4. Dochód mieszkańca domu podejmującego pracę ze wskazań terapeutyczno-rehabilitacyjnych lub uczestniczącego w warsztatach terapii zajęciowej, stanowiący podstawę naliczania opłaty, zmniejsza się o 50% kwoty otrzymywanej z tytułu wynagrodzenia za tę pracę lub o kwotę odpowiadającą wysokości kieszonkowego wypłacanego z tytułu uczestnictwa w tych warsztatach.

Art. 62.

1. Mieszkaniec domu wnosi opłatę do kasy domu lub na jego rachunek bankowy. Za jego zgodą opłata może być potrącana:
1) z emerytury lub renty mieszkańca domu – przez właściwy organ emerytalno-rentowy, zgodnie z odrębnymi przepisami;
2) z zasiłku stałego mieszkańca domu – przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, dokonujące wypłaty świadczenia; opłatę za pobyt ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych przekazują na rachunek bankowy domu pomocy społecznej.

2. Osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a, wnoszą opłatę ustaloną zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 2c do kasy lub na rachunek bankowy gminy, z której mieszkaniec domu został skierowany; opłatę tę gmina wraz z opłatą, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, przekazuje na rachunek bankowy właściwego domu pomocy społecznej.

3. Opłaty, o których mowa w ust. 1 i 2, przeznacza się na utrzymanie domu pomocy społecznej.

II. Art. 96.

1. Obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na:
1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej;
2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej — z masy spadkowej;
3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej — jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej.

2. Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego.

3. W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.

4. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych.

Trzy wskazane wyżej opłaty są — zdaniem organu — zgodnie z art. 60 pkt 7 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zaliczane do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, gdyż są to dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego (kategorii „dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw”).
Z mocy art. 67 ust. 1 ww. ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 53 §1, 3 i 4 ustawy Ordynacja podatkowa, od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 pkt 2 i art. 54, naliczane są odsetki za zwłokę. Odsetki za zwłokę nalicza podatnik, płatnik, inkasent, następca prawny lub osoba trzecia odpowiadająca za zaległości podatkowe, z zastrzeżeniem art. 53a, art. 62 4, art. 66 § 5, art. 67a 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1. Odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego.
Zgodnie zaś z art. 481 par 1 i 2 k.c., jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była oznaczona, należą się odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych. Jednakże gdy wierzytelność jest oprocentowana według stopy wyższej, wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie według tej wyższej stopy. Przepis ten znajduje zastosowanie także do sytuacji, gdy Ośrodek — zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustala w drodze umowy z osobą zobowiązaną do zapłaty za pobyt mieszkańca w DPS stosowną opłatę, w przypadku gdy dłużnik ten opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Pytania:

Czy w przypadku zaległości osób zobowiązanych do wnoszenia ww. opłat za pobyt w DPS, opłat za świadczone przez Ośrodek świadczenia opiekuńcze lub z tytułu zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w stosunku do terminów zapłaty wynikających z decyzji wydanych w tych sprawach lub daty ich uprawomocnienia się, powstaje obowiązek zobowiązanych do zapłaty należności głównej zaległości powiększonej o odsetki za zwłokę jak od zaległości podatkowych zgodnie z przepisami Działu III ustawy Ordynacja podatkowa?

Czy w przypadku gdy zaległość z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w DPS powstaje w stosunku do terminów zapłaty określonych w umowie zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej opłata ta powinna być zwiększana o odsetki ustawowe za opóźnienie zgodnie z art. 481 k.c.?

Odpowiedź RIO Szczecin:

W odpowiedzi na pismo z dnia 13 października 2020 r. w sprawie naliczania odsetek od nieterminowych płatności za pobyt mieszkańców w domu pomocy społecznej, uprzejmie informuję, iż przedmiotowe zagadnienie zostało przeanalizowane przez Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 4 listopada br. pobierane na podstawie art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W ocenie Kolegium, pomimo, iż ustawa o pomocy społecznej nie reguluje wprost kwestii naliczania odsetek od nieterminowych płatności za pobyt mieszkańców w domu pomocy społecznej, świadczone usługi opiekuńcze lub z tytułu zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oraz nie odsyła do stosowania innych ustaw, zastosowanie w przedmiotową sprawie będzie miał przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ww. przepisem do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325). W art. 53 i następnych ustawy Ordynacja podatkowa zawarto regulację przewidującą możliwość naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych. Odpowiednie zastosowanie przepisów o odsetkach, jak od zaległości podatkowych do opłat z art. 61 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych oznacza, że w przypadku nieterminowego uiszczania tych opłat gmina powinna naliczać tego rodzaju odsetki. Kolegium podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku braku uregulowania kwestii odsetek od niepodatkowych należności publicznoprawnych w danej ustawie czy też odesłania do innych ustaw, prawo do naliczania odsetek wynika z art. 67 ustawy o finansach publicznych odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji podatkowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1246/13; wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 765/16).

Odnosząc się do kwestii zaległości z tytułu przedmiotowych opłat, powstających w stosunku do terminów zapłaty określonych w umowie zawieranej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wskazuje, że umowa ta ma służyć jedynie skonkretyzowaniu ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty poprzez ustalenie strony umowy, czyli osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty oraz ustaleniu wysokości wnoszonej opłaty z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i że obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ma źródło w ustawie; przepis ten określa krąg osób objętych ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat, w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym, która spośród z tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy, będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku, decyduje nie sam przepis ustawy, ale zawarta umowa (tak: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17). Podkreślić należy także, że w myśl art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Całokształt wskazywanych powyżej regulacji przesądza, w ocenie Kolegium, że niezależnie od tego czy źródłem ustalenia wysokości opłaty jest decyzja administracyjna, wydawana w oparciu o art. 59 ust. 1 czy też umowa, przewidziana w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, opłaty te należy klasyfikować jako należności, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji w świetle art. 67 tej ustawy odpowiednio stosować przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie dotyczącym naliczania odsetek, jak od zaległości podatkowych.

Jednocześnie Kolegium podkreśla, iż na tle przedmiotowego zagadnienia wyrażone zostały również odmienne stanowiska organów nadzoru. W kwestii naliczania odsetek od nieterminowych płatności za pobyt mieszkańców w domu pomocy społecznej oraz świadczone usługi opiekuńcze wypowiedziały się Regionalne Izby Obrachunkowe w Warszawie i w Kielcach, które z uwagi na szczególny charakter regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej uznały, że odesłanie zawarte w art. 67 ustawy o finansach publicznych do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie może mieć w tych sprawach zastosowania (RIO Warszawa pismo z dnia 14 lutego 2013 r. znak: WA.023.8.2013; RIO w Kielcach pismo z dnia 18 listopada 2016 r. znak: WI-44/3450/2016).

Kolegium wskazuje, że wyjaśnienia udzielane przez regionalne izby obrachunkowe nie są wiążące dla wnioskującego o udzielenie wyjaśnień m.in. dlatego, że nie są one aktami nadzoru. Udzielane wyjaśnienia nie mogą mieć mocy wiążącej również dlatego, że nie dotyczą rozstrzygnięcia sprawy konkretnej i indywidualnej, lecz są przejawem określonego nie-wiążącego stanowiska, mają więc wymiar ogólnie rozumianego uniwersalnego poglądu. Udzielane przez Izbę wyjaśnienia są jedynie poglądem prawnym w sprawie i nie mogą być traktowane jako obowiązująca wykładnia prawa.

{M-GOPS Drawsko Pomorskie, 2020-10-13, sygn. nieznana}
{RIO Szczecin, 2020-11-10, sygn. K.0542.PZ.53.JK.2020}