Stanowisko RIO Łódź:

W odpowiedzi na pismo Pana Prezydenta zawierające wniosek o udzielenie wyjaśnienia, czy Miasto Pabianice powinno dokonywać zwrotu opłat wniesionych za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom, którzy zrezygnowali z tych zezwoleń lub im je cofnięto za okres ponad czas obowiązywania zezwolenia oraz czy ewentualny zwrot powinien następować na wniosek przedsiębiorcy czy z urzędu uprzejmie informuję:

Jak wynika ze skierowanego do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi pisma, zgodnie z art. 11¹ ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. z 2021 r. z późn. zm.) gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż, napojów alkoholowych, którą wnosi się na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia w określonej przepisami wysokości. Przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, na podstawie którego wylicza się należną opłatę za dany rok kalendarzowy. Opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego lub jednorazowo w terminie do 31 stycznia danego roku kalendarzowego.

Ww. ustawa nie reguluje jednak kwestii zwrotu wniesionej opłaty w przypadku np. likwidacji placówki handlującej alkoholem czy cofnięcia jej zezwoleń.

W orzecznictwie, na przełomie ostatnich lat, pojawiały się różne stanowiska na ten temat, prezentowane zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z wyroku z dnia 22 września 2005 r.. sygn. akt II GSK 149/05 zawarł tezę. że:

1) ustawa z dnia 20 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej i nie przewiduje instytucji „niewykorzystania zezwolenia”, z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty;

2) na podstawie 11¹ ust. 8 ww. ustawy wygaśnięcie zezwolenia w związku z likwidacją punktu sprzedaży nie uzasadnia dokonania uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zdaniem NSA dokonanie zwrotu takiej opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek i trybu zwrotu, tymczasem obowiązująca ustawa reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat. Organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach i na podstawie przepisów prawa. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu opłaty w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej i nie przewiduje instytucji „niewykorzystania zezwolenia”, z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty”.

Podobną tezę NSA zawarł w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r. II GSK 282/08 oraz w wyroku II GSK 1068/10 z 18.10.2011 r.

Wątpliwość, jak podaje Pan Prezydent w skierowanym do Izby piśmie, powstała jednak, gdy w wyroku NSA sygn. akt II GSK 518/20 z dnia 20 sierpnia 2020 roku, wydanym w związku z zaskarżeniem wyroku WSA w Gliwicach wydanego w przedmiocie zaskarżenia czynności organu odmawiającej zwrotu opłaty w wyniku wygaśnięcia zezwolenia, pojawiła się odmienna teza, zgodnie z którą w sytuacji, gdy w związku ze złożonym wnioskiem o rezygnacji z udzielonych zezwoleń, określone w art. 11¹ ww ustawy uprawnienie wygasło, zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwolenia stanowi, w związku z przepisem art. 11¹ ust. 8 tej ustawy, obowiązek gminy który nie może być warunkowany złożeniem wniosku w tym przedmiocie przez osobę zawiadamiająca organ o rezygnacji z zezwolenia. Wyrokiem tym uchylono wyrok WSA i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu prawnym sąd podkreślił, że opłata, o której mowa w art. 11¹ ustawy jest opłatą za korzy stanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 ww. artykułu. Ww. oplata jest opłatą należną i proporcjonalną do okresu ważności zezwolenia, zatem za okres, w którym realizuje się przyznane adresatowi prawo do sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi, przy czym jest to czynność materialno – techniczna – podobnie jak ma to miejsce w przypadku wyliczenia opłaty.

W tej sytuacji organ musi dokonać zwrotu kwoty opłaty nienależnej, gdyż opłata nienależna nie może pozostawać w budżecie gminy, zdaniem sądu w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, a zatem niekorzystania z niego, gmina traci z mocy art. 11¹ ust.8 ustawy tytuł prawny do opłaty uiszczonej za czas po wygaśnięciu uprawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek zwrotu nienależnej opłaty przez, gminę powstaje już następnego dnia po wygaśnięciu decyzji i nie może być warunkowany złożeniem wniosku w tym przedmiocie przez osobę zawiadamiającą organ o rezygnacji z zezwolenia.

Rozpatrując ponownie sprawę WSA w Gliwicach w dn. 7 grudnia 2020 r. wydał wyrok w sprawie sygn akt III SA/Gl 657/20, w którym stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu. W wyroku tym WSA jednoznacznie wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie jest prawnie dopuszczalne, by kwoty opłat za korzystanie z zezwoleń zapłacone do końca danego roku, w sytuacji gdy zezwolenia te wyeliminowane zostały z obrotu prawnego w wyniku wygaśnięcia a także i cofnięcia mogły pozostawać w budżecie jednostki, do którego zostały wpłacone. Sąd jednocześnie wskazał, że dokonanie zwrotu ww. części opłaty jest obowiązkiem gminy i nie może być warunkowane złożeniem wniosku o jej zwrot.

Na gruncie przedstawionego orzecznictwa sądów administracyjnych powstała wątpliwość, czy Miasto Pabianice powinno dokonywać zwrotu opłat wniesionych za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom, którzy zrezygnowali z tych zezwoleń lub im je cofnięto za okres ponad czas obowiązywania zezwolenia oraz czy ewentualny zwrot powinien następować na wniosek przedsiębiorcy czy z urzędu?

Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 2020 roku sygn. akt II GSK 518/20 oraz w wyroku WSA w Gliwicach w dn. 7 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 657/20. W świetle przepisów ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie jest prawnie dopuszczalne, by kwoty opłat za korzystanie z zezwoleń zapłacone do końca danego roku w sytuacji gdy zezwolenia te wyeliminowane zostały z obrotu prawnego w wyniku wygaśnięcia a także i cofnięcia mogły pozostawać w budżecie jednostki, do którego zostały wpłacone. Dokonanie zwrotu ww. części opłaty jest obowiązkiem gminy i nie może być warunkowane złożeniem wniosku o jej zwrot.

Informuję jednocześnie, że stanowisko przedstawione w niniejszym piśmie udzielone zostało w ramach prowadzonej przez Izbę działalności informacyjnej i nie ma mocy wiążącej.

{RIO Łódź, 2022-12-06, sygn. WA 4120-46/2022-w}