Pytanie:

Dotyczy: zasad ustalania zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego i kwalifikowalności zobowiązań jako długu jednostki.

Wskazanie przepisów o finansach publicznych będących przedmiotem wyjaśnienia w zakresie ich stosowania: art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn.zm.).

Zwracam się z uprzejmą prośbą o informację na temat stanowiska Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w zakresie przyjmowania zasad określania poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz kalkulacji wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
Zapytanie dotyczy kwalifikowalności/nie kwalifikowalności zobowiązań jednostki samorządowej z tytułu umowy sprzedaży udziałów w spółce prawa handlowego z udziałem Gminy przy następujących założeniach:

1. Gmina Brzesko („Gmina”) rozważa przekazanie do realizacji własnej spółce prawa handlowego (100% udziałów Gminy) – Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w Brzesku Sp. z o.o. („MZGM”) z kapitałem zakładowym w wysokości 433.000 zł. inwestycji pn. „Budowa budynku sali sportowej wraz z przewiązka i infrastrukturą techniczną w Mokrzyskach”.

2. MZGM stanie się właścicielem nieruchomości, na której ma być wybudowana sala sportowa poprzez jej zakup od Gminy lub poprzez wniesienie jej przez Gminę do MZGM w formie aportu, obejmując za niego udziały. Nowo wybudowaną salą będzie zarządzać MZGM. Koszt budowy przedmiotowej sali to kwota około 4 mln. zł.

3. Przedmiot działalność MZGM to w szczególności:

– zarządzanie nieruchomościami na zlecenie,
– zarządzanie nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi,
– działalność usługowa związana z zagospodarowaniem terenów zieleni,
– wykonywanie robót ogólnobudowlanych związanych ze wznoszeniem budynków wykonywanie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, zakładanie stolarki budowlanej, wykonywanie instalacji elektrycznych, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych, tynkowanie, posadzkarstwo, tapetowanie i oblicowywanie ścian, malowanie i szklenie, wykonywanie pozostałych robót budowlanych wykończeniowych,
– działalność w zakresie projektowania budowlanego, urbanistycznego, technologicznego,
– sprzątanie i czyszczenie obiektów,
– pogrzeby i działalność pokrewna,
– wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi,
– pośrednictwo w obrocie nieruchomościami,
– działalność pomocnicza związana z utrzymaniem porządku w budynkach.

4. Z uwagi na potrzeby kapitałowe związane z planami MZGM, których nie można zrealizować z budżetu Gminy, rozważany jest wariant polegający na pozyskaniu zewnętrznego inwestora, który gotówkowo obejmie nowoutworzone udziały w MZGM do wysokości pozwalającej na realizację inwestycji. Wybór inwestora zostanie dokonany w ramach postępowania konkursowego przez powołaną w tym celu komisję z udziałem przedstawicieli Gminy.

5. Pozytywny przebieg konkursu (wyłonienie inwestora) w rezultacie doprowadzi do objęcia przez niego udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym MZGM oraz wniesienia wkładu pieniężnego do majątku MZGM a tym samym podwyższenie kapitału zakładowego MZGM.
Inwestor, z chwilą rejestracji nowych udziałów, stanie się wspólnikiem większościowym w MZGM.

6. Dla zachowania kontroli nad działalnością MZGM i prawidłową realizacją zamierzeń inwestycyjnych, Gmina jest zainteresowana posiadaniem pakietu kontrolnego udziałów MZGM i w związku z tym nabyciem od inwestora udziałów w MZGM. Zakłada się, że podstawą nabycia udziałów byłyby umowy sprzedaży wyodrębnionych pakietów udziałów MZGM z jednorazową odpłatnością z tego tytułu w wysokości określonej w danej umowie sprzedaży, przypadającą do uregulowania przez Gminę (nabywcę) w dacie przyszłej (od 2 do 8 lat).

7. Wydatki związane z zakupem udziałów od inwestora zostałyby wprowadzone do Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy w załączniku nr 1 i 2 do WPF, jako wydatki majątkowe przyszłych okresów oraz wieloletnie przedsięwzięcie.

Uwzględniając przedstawione założenia, uprzejmie prosimy o informację czy zobowiązania Gminy wynikające z umów sprzedaży udziałów spółki prawa handlowego, powinny być:

a) kwalifikowane przez Gminę jako dług ?

b) uwzględniane przy uchwalaniu uchwały budżetowej i WPF jako mające wpływ na kształtowanie się wskaźnika z art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ?

Zdaniem Gminy odpowiedź na wskazane kwestie jest negatywna. Zgodnie z art. 124 ust. 4 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki majątkowe obejmują m. in. wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, zaś zgodnie z art. 236 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy w planie wydatków majątkowych ujmuje się wydatki na zakup i objęcie akcji i udziałów, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów. wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, z późn. zm.) wydatki te jako majątkowe, oznaczone są w paragrafie 601.

Ponadto, umowa stanowiąca podstawę dla poniesienia wydatku jest umową nazwaną (umowa sprzedaży — kodeks cywilny) zaś płatność z tytułu ceny ma charakter świadczenia jednorazowego przysługującego sprzedającemu w dacie przyszłej. Przed zawarciem umowy sprzedaży udziałów pomiędzy Gminą a inwestorem, nie występują żadne przepływy pieniężne.
W szczególności nie występują żadne przepływy pieniężne o charakterze zwrotnym.

Biorąc pod uwagę zapewnienie bezpieczeństwa prawnego rozpatrywanych rozwiązań, uprzejmie prosimy o stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej na temat prawidłowości przyjętej interpretacji w powyższym zakresie.

Stanowisko RIO Kraków:

W związku z pismem znak FK.3201.2.2020.CŁ w sprawie ustalania poziomu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego i kwalifikowalności zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego z tytułu planowanej umowy sprzedaży udziałów w spółce prawa handlowego, wyjaśniamy, co następuje:

Zobowiązania sektora finansów publicznych, które tworzą państwowy dług publiczny zostały wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.), zgodnie z którym państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Dodatkowo w myśl z art. 72 ust. 1a tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Zaliczenie określonego zobowiązania do państwowego długu publicznego następuje wówczas, gdy źródłem tego zobowiązania jest jeden z tytułów wyliczonych w powołanym art. 72 ustawy o finansach publicznych. Natomiast szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, został określony w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767).

Przy uwzględnieniu powyższego należy mieć na uwadze, że o kwalifikacji danej umowy i wpływie wynikającego z tej umowy zobowiązania na dług publiczny decyduje nie sama nazwa umowy, ale jej treść i przewidziane w umowie rozwiązania. Stąd też nie można z góry przesądzić, jedynie w oparciu o nazwę planowanej umowy, że umowa ta nie będzie stanowiła tytułu dłużnego, zwłaszcza w świetle zacytowanego art. 72 ust. 1a ustawy o finansach publicznych.

Analiza założeń przedstawionych w nadesłanym do Izby piśmie wskazuje, że proponowany mechanizmu sfinansowania potrzeb inwestycyjnych związanych z „Budową budynku sali sportowej wraz z przewiązką i infrastrukturą techniczną w Mokrzyskach”, prowadzi do zaciągnięcia u zewnętrznego inwestora zobowiązania o cechach pożyczki, która zostałaby zmieniona na udziały w spółce (ich właścicielem zostałby inwestor). Umowy odsprzedaży Gminie udziałów stanowiłyby etap końcowy całej operacji finansowej, której istotą zdaje się być pozyskanie środków na budowę sali sportowej.

Z tego też względu Izba nie podziela poglądu, w myśl którego zobowiązań wynikających z planowanej operacji finansowej nie należy zaliczać do tytułów dłużnych w rozumieniu art. 72 ustawy o finansach publicznych pozostanie bez wpływu na wysokość długu publicznego.

Dla ostatecznej oceny przedmiotowego zagadnienia koniecznym będzie jednak przeprowadzenie przez właściwe służby gminne stosownej analizy konkretnych projektów umów, które miałyby zostać zawarte w związku z planowanym przedsięwzięciem.

{Urząd Gminy Brzesko, 2020-05-22, sygn. FK.3201.2.2020.CŁ }
{RIO Kraków, 2020-02 sygn. WIAS – 710/13/20}