Stanowisko RIO Opole:
W odpowiedzi na pismo z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. FNB.3201.1.2015.JS, dotyczące pytania, czy możliwe jest ustanowienie przez gminę zastawu rejestrowego na udziałach w spółce należącej do gminy pomimo, iż przepisy ustawy o finansach publicznych dopuszczają jedynie możliwość udzielania poręczeń i gwarancji oraz czy umowa ustanowienia zastawu rejestrowego na udziałach w spółce jest zaliczana do kategorii długu i wliczana do wskaźników zadłużenia gminy, informuję co następuje.
Rozpatrując przedmiotowe zagadnienie należy wskazać, że zastaw rejestrowy został uregulowany w ustawie z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (t.j. Dz. U z 2009 r., Nr 67, poz. 569 ze zm.). Wspomniany akt prawny reguluje ustanawianie, przeniesienie i wygaśnięcie zastawu rejestrowego, przedmiot tego zastawu, prawa i obowiązki zastawcy i zastawnika, zbieg zastawu rejestrowego z innym ograniczonym prawem rzeczowym, zaspakajanie zastawnika oraz prowadzenie rejestru zastawów. W sprawach nieuregulowanych w powołanej ustawie do zastawu rejestrowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów, przedmiotem zastawu rejestrowego mogą być rzeczy ruchome i zbywalne prawa majątkowe, z wyjątkiem:
1) praw mogących być przedmiotem hipoteki;
2) wierzytelności na których ustanowiono hipotekę:
3) statków morskich oraz statków w budowie mogących być przedmiotem hipoteki morskiej.
Z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że zastawem rejestrowym można w szczególności obciążyć:
1) rzeczy oznaczone co do tożsamości;
2) rzeczy oznaczone co do gatunku, jeżeli w umowie zastawniczej określona zostanie ich ilość oraz sposób wyodrębnienia od innych rzeczy tego samego gatunku;
3) zbiór rzeczy ruchomych lub praw, stanowiący całość gospodarczą, choćby jego skład był zmienny;
4) wierzytelności;
5) prawa na dobrach niematerialnych;
6) prawa z papierów wartościowych;
7) prawa z niebędących papierami wartościowymi instrumentów finansowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z późn. zm.).
Co istotne, wierzytelność zabezpieczona zastawem rejestrowym podlega zaspokojeniu z przedmiotu tego zastawu z pierwszeństwem przed innymi wierzytelnościami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 20 ww. ustawy). Do ustanowienia zastawu rejestrowego są wymagane umowa o ustanowienie tego zastawu (umowa zastawnicza) między osobą uprawnioną do rozporządzania przedmiotem zastawu (zastawcą), a wierzycielem (zastawnikiem) oraz wpis do rejestru zastawów.
Mając na względzie powyższe, wskazać należy, że art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), reguluje wyłącznie kwestie dotyczące udzielania poręczeń i gwarancji przez jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje szczególnych uregulowań w zakresie zastawu rejestrowego. Tym samym, w aktualnym stanie prawnym, ustawodawca nie wprowadził ograniczeń dla jednostek samorządu terytorialnego w zakresie możliwości skorzystania z tej instytucji.
Z punktu widzenia przedmiotowego zagadnienia, istotnego znaczenia nabiera art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących
tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych pieniężne; opiewających na wierzytelności
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów
publicznych będącą dłużnikiem. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności. Wobec powyższego, zastaw rejestrowy nie jest komponentem długu publicznego.
Unormowania w zakresie wskaźnika zadłużenia gmin znajdują się w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu.
W opisanym przez jednostkę stanie faktycznym, zawarcie przez gminę umowy zastawu rejestrowego, stanowiącej formę zabezpieczenia pożyczki zaciągniętej przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, na udziałach należących do gminy. nie ma wpływu na wskaźnik zadłużenia, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. W doktrynie panuje pogląd, zgodnie z którym ustanowienie zastawu rejestrowego nie będzie skutkowało nawet potencjalnie, możliwością poniesienia wydatków budżetowych w odróżnieniu od poręczania i gwarancji. Wskazana forma zabezpieczenia nie ma znaczenia dla ustalenia wskaźnika ograniczającego zadłużenie (P. Walczak, Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Wyzwania w obliczu nowej perspektywy finansowej UE, Warszawa 2014, s.396).
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.
{RIO Opole, 2015-05-26, sygn. NA III-0221-16/2015}