Stanowisko RIO Olsztyn:

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie interpretacji z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie zgodności z przepisami prawa upoważnienia podmiotu zewnętrznego do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji oświatowej przyznanej przedszkolu niepublicznemu, Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie wyjaśnia, co następuje:

We wniosku o dokonanie interpretacji wskazano na odesłanie zawarte w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansach publicznych (Dz. U.2021 r. poz. 305), zwanej dalej u.o.f.p., stosownie do treści którego do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.o.f.p., nieuregulowanych jej przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.). Art. 60 pkt 1- 8 ustawy o finansach publicznych to katalog otwarty dochodów będących środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z definicją należności (uprawnienie do otrzymana w określonym terminie świadczenia pieniężnego bądź rzeczowego od dłużnika) kwota dotacji oświatowej udzielonej podmiotowi nie stanowi należności. Należność stanowić może dopiero kwota dotacji, o której orzeczone zostanie, iż stanowi ona zwrot (w całości bądź w części). Wobec powyższego przepisy art. 281 5 1 ustawy — Ordynacja podatkowa nie znajdują w analizowanej sytuacji zastosowania.

W opinii tut. Izby niezasadne jest również odesłanie w przedmiotowej sprawie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a. Treść art. 1 pkt 1-6 k.p.a. zawiera zakres regulacji tej ustawy, który nie obejmuje spraw związanych z udzieleniem dotacji oświatowej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Brak jest również stosownego odesłania do k.p.a. w ustawie o finansach publicznych (por. art. 67 ust. 1 i 2 u.o.f.p) oraz ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 poz. 2029 ze zm.), zwanej dalej u.o.f.z.o.

Zagadnienie dotacji udzielanych przez gminę niepublicznemu przedszkolu niebędącemu przedszkolem specjalnym regulowane jest w art. 17 u.o.f.z.o, natomiast zasady przeprowadzenia kontroli tychże dotacji — w art. 36 tej ustawy. Stosownie do art. 36 ust. 1 i 2 organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji, a osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją.

W oparciu o treść art. 36 ust. 1 w zw. z art. 17 u.o.f.z.o, wynika że w analizowanym przypadku organem dotującym jest Gmina Miejska Szczytno. We wniosku o udzielenie interpretacji podniesiono, iż w 5 6 ust. 1 uchwały Nr XXXII/235/2018 Rady Miejskiej w Szczytno z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości  pobierania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Miasta Szczytno dla publicznych i niepublicznych: szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego wskazano wprost, że prawo przeprowadzenia kontroli przysługuje wyłącznie organowi dotującemu, a Rada Miejska w Szczytnie „nie wskazała, aby w toku kontroli Burmistrz Szczytna mógł udzielić upoważnienia do jej przeprowadzenia osobie trzeciej [podmiotowi zewnętrznemu)”. Z treści przywoływanego 5 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: „Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji”, nie wynika wprost zakaz udzielania dalszych upoważnień do prowadzenia czynności kontrolnych w materii dotacji oświatowych. Analiza treści ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie wskazuje również na obowiązywanie takiego zakazu. Ponadto należy podkreślić, że w ramach trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania dotacji, rada gminy nie jest władna ustalać zawartości upoważnienia, które wyda wójt [burmistrz, prezydent] do przeprowadzenia kontroli. Stanowienie o treści upoważnienia do przeprowadzania kontroli oraz o zawartości protokołu kontroli pozostaje poza kompetencjami normotwórczymi wyznaczonymi organowi stanowiącemu przez przepisy uofzo, które podlegają ścisłej wykładni językowej i nie mogą prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nich niewymienionych. Brak jest również podstaw do ustalenia przez organ stanowiący wymogów „technicznych” czy też formalnych, które powinny być spełnione w procesie kontroli. Właściwym organem do określenia w. spraw związanych z kontrolą wykorzystania udzielonych dotacji jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który określa plany kontroli, udziela upoważnienia do kontroli właściwym osobom oraz bada dokumentację dotyczącą rozliczenia dotacji. Z powyższego należy wnioskować, że organ stanowiący, podejmując uchwałę dotacyjną dla placówek oświatowych nie może wkraczać w kompetencje w zakresie kontroli, które przysługują organowi wykonawczemu. W zakresie trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania i pobrania dotacji, który jest w gestii organu stanowiącego, pozostaje jedynie ustalenie zasad i sposobu postępowania w trakcie czynności kontrolnych [por. uchwała Nr 18/1155/2021 z dnia 21 lipca 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla podmiotów oświatowych /publicznych i niepublicznych /].

Aby zbadać poruszone we wniosku o udzielenie interpretacji zagadnienie, koniecznym wydaje się zdefiniowanie pojęcia „organu dotującego”. jak nadmieniono powyżej w analizowanym przypadku jest to gmina [Gmina Miejska Szczytno]. Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej u.s.g. wskazuje na radę gminy jako na organ stanowiący i kontrolny. Art 8a u.s.g. określa zakres kompetencji kontrolnych rady gminy („Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną). Z powyższego wynika, że rada gminy nie posiada ustawowego upoważnienia do kontrolowania niepublicznych placówek oświatowych. W oparciu o treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje takie przydane są organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi [burmistrzowi, prezydentowi) na zasadzie wykonywania uchwały, której podjęcie reguluje treść art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W ustawie o finansowaniu oświaty nie został określony katalog podmiotów, które mogą przeprowadzić kontrolę, o której mowa w niniejszych wyjaśnieniach. Nie jest jednak wskazane upoważnienie do kontroli osób spoza struktury organizacyjnej samorządu, czyli np. pracowników biur podatkowych lub kancelarii prawnych. W celu prawidłowego przebiegu kontroli najlepszym rozwiązaniem jest skierowanie na nią osób biegłych zarówno w sprawach finansowo-księgowych, jak i w zakresie oświaty” [w: Dotacje oświatowe, wyd. 6, 2021, P. Ciszewski, W. Lachiewicz, A. Pawlikowska, D. Pietrzykowska, G. Pochopień, L. Zientecka, rozdział IX. Kontrola beneficjentów dotacji ze strony samorządu, pkt 1.2. Podmioty prowadzące kontrolę]. Agnieszka Pawlikowska na portalu „Legalis C.H. Beck” prezentuje następujące stanowisko: „W ustawie o finansowaniu zadań oświatowych nie został wskazany katalog osób czy podmiotów, który może dokonywać takich kontroli”. a także: „brak jest wytycznych, kto w urzędzie powinien przeprowadzać kontrolę dotowanych szkół i placówek niepublicznych.

Może to ewentualnie wynikać z regulaminu organizacyjnego urzędu” (tamże). Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Szczytnie, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Nr VIII/479/2021 Burmistrza Miasta Szczytna z dnia 16 kwietnia 2021 r., [zmienionego zarządzeniami Burmistrza Miasta Szczytna: Nr VIII/500/2021 z dnia 7.06.2021 r. i Nr VIII/521/2021 r. z dnia 15.07.2021 r.) system kontroli obejmuje: kontrolę zewnętrzną, której podlegają jednostki organizacyjne Miasta oraz kontrolę wewnętrzną [funkcjonalną], której podlegają wszystkie komórki organizacyjne i stanowiska pracy w Urzędzie. Z powyższego wynika, że organ wykonawczy gminy nie wskazał w regulaminie organizacyjnym kwestii kontroli podmiotów niebędących jednostkami organizacyjnymi Gminy Miejskiej Szczytno.

We wniosku o udzielenie interpretacji wskazano, ponadto iż „obowiązujące przepisy w zakresie ochrony danych osobowych wykluczają możliwość przetwarzania danych przez osobę, która nie posiada umocowania do prowadzenia danych czynności”. Wskazać należy, iż przy analizie zagadnienia przetwarzania danych osobowych z upoważnienia administratora lub podmiotu przetwarzającego winno się zastosować art. 29 i 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [UE] 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95 /46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych] z dnia 27 kwietnia 2016 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 119, str. 1, z zm.].

Reasumując, w opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie brak jest jednoznacznej podstawy prawnej zakazującej prowadzenie kontroli wykorzystania dotacji oświatowej przez podmioty zewnętrzne (osoby trzecie] bądź też nakazującej jej realizację pracownikom „organu dotującego” [uściślając — pracownikom urzędu gminy, gdyż w rozumieniu ustaw: Kodeks Pracy i o pracownikach samorządowych, pracodawcą pracowników samorządowych jest urząd gminy, nie zaś gmina], jednak rekomendowane jest przeprowadzenie kontroli przez upoważnionych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, osoby będące pracownikami urzędu gminy.

W tym miejscu należy wskazać, że Izba nie ma uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. W związku z tym niniejsze wyjaśnienie należy potraktować jako stanowisko Izby, które nie jest wiążące dla wnioskującego o udzielenie wyjaśnienia, jak również dla organów rozstrzygających w konkretnych sprawach.

{Beata Patoleta, 2021-07-27, sygn. -}
{RIO Olsztyn, 2021-08-24, sygn. RIO.III.073-1B/2021}