Możliwość udzielenia dofinansowania mieszkańcom do zmiany ekologicznego źródła ciepła (po jego odłączeniu) na inne ekologiczne źródło

Stanowisko RIO Opole:

Działając na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137) w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnienia, czy Miasto Opole może opracować Regulamin określający zasady udzielania dotacji, dopuszczający możliwość udzielenia dofinansowania mieszkańcom do zmiany ekologicznego źródła ciepła (po jego odłączeniu) na inne ekologiczne źródło, w przypadku, gdy z obiektywnych przyczyn mieszkańcy ci utracili dostęp do dotychczasowego ekologicznego źródła ciepła, uprzejmie wyjaśniam i informuję, co następuje:

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 305; dalej: u.f.p.) w art. 221 ust. 1 przewiduje, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (art. 221 ust. 2 u.f.p.).
Na podstawie art. 403 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.) do zadań własnych powiatów należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów powiatów, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Analogiczną regulację dotyczącą zadań własnych gmin zawiera art. 403 ust. 2 p.o.ś.

Zgodnie z przepisem art. 403 ust. 4 p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o których mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetów gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (art. 403 ust. 5 p.o.ś).

Przywołany powyżej przepis art. 400a ust. 1 p.o.ś. zawiera wyliczenie zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które należy objąć finansowaniem, w tym:
5) wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska;
21) przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza;
42) inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i zgodnego z polityką ochrony środowiska.

W opisie zdarzenia przyszłego objętego złożonym wnioskiem wskazane zostało, że w przypadku mieszkańców jednej z dzielnic Miasta Opola dojdzie do pozbawienia dostępności do ekologicznego źródła ciepła, jakim jest sieć ciepłownicza, wskutek jej likwidacji z przyczyn niezależnych od mieszkańców. W ocenie Miasta Opola zasadnym jest udzielanie dotacji do nowych ekologicznych źródeł ogrzewania, celem wyeliminowania powrotu mieszkańców do węglowego źródła ciepła. W takim przypadku w ocenie wnioskującego można mówić o faktycznym efekcie ekologicznym w zakresie uniknięcia emisji wskutek braku instalacji systemów ogrzewania opartego na paliwie stałym. W planowanej uchwale Rady Miasta wskazane zostałoby, że celem programu jest nie tylko ograniczenie emisji zanieczyszczeń, ale również zapobieganie regresji w postaci zwiększonej emisji w przyszłości. Dofinansowanie umożliwione byłoby tym beneficjentom, którzy utracą dotychczasowe źródła ciepła z przyczyn obiektywnych, a warunkiem udzielenia dotacji byłaby decyzja dostawcy ciepła o odcięciu ich budynku od sieci ciepłowniczej.

Z powyżej przytoczonych przepisów prawa bezsprzecznie wynika, iż do zadań własnych gmin i powiatów należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 403 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., które odnoszą się do poszczególnych punktów z art. 400a ust. 1 p.o.ś. W doktrynie podkreśla się, że art. 400a p.o.ś. zawiera wyliczenie o charakterze kazuistycznym zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które należy objąć finansowaniem. Jednocześnie zadania wskazane w art. 400a p.o.ś. są nie tylko liczne, ale i ujęte niekiedy w sposób dość generalny, szczególnie ust. 1 pkt 42 daje swobodę interpretacyjną (inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i zgodne z polityką ochrony środowiska), przez co nie wydaje się, aby mogło to przysporzyć większych problemów związanych z możliwością objęcia finansowaniem jakichś istotnych działań służących ochronie środowiska, niewskazanych w tym katalogu wprost (zob. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, opubl. Legalis, komentarz do art. 400a p.o.ś.). Pamiętać również należy o zadaniach przewidzianych w art. 400a ust. 1 pkt 21 p.o.ś. ogólnie nazwanych jako przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza.

Odpowiadając na zadane we wniosku pytanie, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa finansowego oraz prawa ochrony środowiska, przyjąć należy, że dopuszczalne jest udzielanie przez gminy oraz powiaty dotacji dla mieszkańców na nowe ekologiczne źródła ciepła w przypadku niezależnej od tych mieszkańców utraty dotychczasowego ekologicznego źródła ciepła. To organ stanowiący na mocy art. 403 ust. 5 p.o.ś ustala zasady udzielania dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. Tym samym jednostki samorządu terytorialnego mogą podjąć uchwałę zawierającą regulamin określający zasady udzielania dotacji w tym zakresie, bądź też wprowadzić stosowne zapisy do regulaminu już obowiązującego.

Jednocześnie wskazać należy, iż podjęta na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś uchwała organu stanowiącego, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych podlegać będzie weryfikacji w trybie nadzoru przez regionalną izbę obrachunkową.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.

{Urząd Miasta Opola, 2021-xx-xx, sygn. -}
{RIO Opole, 2021-07-01, sygn. NA.III-0221-9/2021}