Stanowisko RIO Gdańsk:

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., doręczonym do tut. Izby w dniu 19 sierpnia 2022 r. P. Anna Boniecka Zastępca Wójta działająca z upoważnienia Wójta Gminy Potęgowo zwróciła się z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie możliwości przeznaczenia środków pochodzących z opłat w związku z obrotem napojami alkoholowymi w opakowaniach jednostkowych o ilości nominalnej napoju nieprzekraczającej 300 ml oraz środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na sfinansowanie zadań wykonywanych przez izbę wytrzeźwień, w kontekście podanego stanu faktycznego.

We wstępie należy podkreślić, że zasady udzielania wyjaśnień przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Gdańsku w trybie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1668) określone zostały w komunikacie zamieszczonym na stronie http://www.gdansk.rio.gov.pl/ (w zakładce: Działalność Izby >> Wyjaśnienia w sprawach stosowania przepisów o finansach publicznych >> Informacje ogólne).
Wniosek w sprawie udzielenia wyjaśnień winien zawierać opis stanu faktycznego oraz stanu prawnego, na tle których zrodziły się wątpliwości, proponowanego rozwiązania sprawy, ze wskazaniem podstawy prawnej takiego rozwiązania, zaopiniowanego przez obsługę prawną jednostki oraz jasnego wskazania zaistniałych wątpliwości. Wniosek nie może również dotyczyć prośby o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy.

Odnosząc się do treści ww. wniosku z przykrością stwierdzam, że nie spełnia on ww. wymogów, jakie zostały przewidziane dla wniosków o udzielenie wyjaśnienia w sprawie stosowania przepisów o finansach publicznych, w związku z tym, że przedmiotem wniosku nie może być pytanie o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy, a takie cechy posiada przedłożone zapytanie. Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku nie jest bowiem uprawniona do wydawania opinii prawnych w indywidualnych sprawach i problemach wnioskującego, lecz jedynie do ogólnych interpretacji przepisów związanych z funkcjonowaniem finansów publicznych.

Z uwagi na powyższe Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku zmuszona jest do odmowy udzielenia szczegółowej odpowiedzi na złożone zapytanie.

Odnosząc się jednak w sposób ogólny do poruszonej w niniejszym piśmie problematyki, pragnę zwrócić uwagę na następujące aspekty prawne.

Punktem wyjścia w ocenie prawnej przedstawionych zagadnień są uregulowania zawarte w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 z późn. zm.). Zdaniem tut. Izby, ocena możliwości wydatkowania środków pochodzących z opłat w związku z obrotem napojami alkoholowymi w opakowaniach jednostkowych o ilości nominalnej napoju nieprzekraczającej 300 ml wymaga jednakże odrębnej oceny od możliwości wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Jeśli chodzi o pierwszy rodzaj środków, to na uwagę zasługuje m.in. art. 93 ust. 3 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że – opłata w części, o której mowa w art. 92 ust. 11, oraz dodatkowa opłata, o której mowa w art. 92 ust. 21, stanowią w wysokości:

1) 50% dochód gmin, na terenie których jest prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych;
2) 50% przychód Narodowego Funduszu Zdrowia.

Natomiast w ust. 4 ww. art. 93 ustawy postanowiono, że gmina przeznacza środki, o których mowa w ww. ust. 3 pkt 1 tego artykułu, na działania mające na celu realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu.

Z punktu widzenia możliwości wydatkowania wspomnianych środków, istotnych wskazówek dostarcza stanowisko zawarte w piśmie z dnia 5 października 2021 r. Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA); źródło: https://www.parpa.pl. Zdaniem PARPA, ww. środki należy w pierwszej kolejności przeznaczyć na zadania określone w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, czyli zadania ujęte w gminnym programie przeciwdziałania alkoholizmowi, a w dalszej kolejności na zadania nieujęte w wyżej wymienionym programie, biorąc pod uwagę fakt, że zadania te mają mieć związek z przeciwdziałaniem negatywnym skutkom spożywania alkoholu. PARPA stwierdziła równocześnie, że: „Związek taki mógłby zostać wykazany np. przy finansowaniu izby wytrzeźwień, pomocy dla bezdomnych uzależnionych od alkoholu (np. finansowanie noclegowni)”.

Podsumowując powyższy aspekt, należy wskazać, że sposób wydatkowania ww. środków zależy od danej jednostki samorządowej, przy czym, jednostka ta musi sprostać powinności wykazania związku – między danym wydatkiem a przywołanym wyżej ustawowym celem. Mając na uwadze opisane uwarunkowania prawne, w ocenie tut. Izby, istnieją przesłanki aby wspomniane środki, pod wskazanymi wyżej warunkami, zostały przeznaczone na finansowanie pobytu osób w izbie wytrzeźwień.

Jak już wyżej sygnalizowano odrębnie należy ocenić możliwość wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tym zakresie przypomnieć przede wszystkim należy, że z treści przepisu art. 4′ ust. 2 ww. ustawy wynika, że realizacja przez gminy zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy – zadania, które znajdują odzwierciedlenie w powyższym programie, obejmują w szczególności:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej oraz działalności szkoleniowej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych, przeciwdziałania narkomanii oraz uzależnieniom behawioralnym, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo- wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

5) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

6) wspieranie zatrudnienia socjalnego przez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej i klubów integracji społecznej.

Katalog zadań, o których mowa w wyżej powołanym przepisie art. 4¹ ust. 1 ustawy ma charakter otwarty, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania „w szczególności”. Programem tym można zatem objąć również inne zadania, aniżeli te, które zostały ujęte w tym przepisie.

Z perspektywy możliwości wydatkowania ww. środków, kluczowe znaczenie mają jednak regulacje prawne zawarte w art. 182 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że – dochody z opłat za zezwolenia wydane na podstawie art. 18 i art. 18′ oraz dochody z opłat określonych w art. 11′ będą wykorzystywane na realizację:

1) gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz
przeciwdziałania narkomanii, o których mowa w art. 4′ ust. 2,

2) zadań realizowanych przez placówkę wsparcia dziennego, w której mowa w art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, o którym mowa w art. 4′ ust. 2
– i nie mogą być przeznaczone na inne cele.

Z zestawienia przywołanych wyżej regulacji prawnych należy wnioskować, że zadania, o których mowa w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mają charakter obligatoryjnych zadań własnych gminy. Środki pozyskane z omawianych opłat stanowią uzupełniające źródło finansowania realizacji zadań, co nakazuje je wiązać z określonymi działaniami (przedsięwzięciami) ujętymi w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Z tych względów ocena dopuszczalności sfinansowania z ww. środków usług świadczonych przez izbę wytrzeźwień (prowadzoną przez jednostkę organizacyjną innej jednostki samorządu terytorialnego) wymaga odwołania się do treści obowiązującego w gminie programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Co wymaga podkreślenia, z literalnego brzmienia ww. art. 182 ustawy wprost bowiem wynika, że dochody z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą zostać przeznaczone wyłącznie na cele wskazane w tym programie. Nie jest zatem dopuszczalne wykorzystanie dochodów pochodzących z tych opłat na dowolne cele związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w piśmie tut. Izby z dnia 28 lipca 2022 r. (znak RP.0441/129/40/1/2022); źródło: http://bip.gdansk.rio.gov.pl.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wyznacznikiem legalności wydatkowania środków pochodzących z ww. opłat na określone cele (zadania), jest uprzednie ujęcie tych celów we wspomnianym wyżej gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. W braku spełnienia tego warunku, zdaniem tut. Izby, wykorzystanie ww. środków pochodzących z ww. opłat na dany cel (np. na finansowanie pobytu osób w izbie wytrzeźwień) pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniami ww. regulaminu oraz w konsekwencji z ww. art. 182 ustawy.

Mając na uwadze powyższe argumenty prawne poddaję Panu pod rozwagę przeprowadzenie samodzielnej i indywidualnej oceny przedstawionej we wniosku problematyki w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, z zachowaniem specyfiki wydatkowania środków pochodzących z obu wskazanych źródeł.

Jednocześnie pragnę podkreślić, że jest to jedynie stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, która nie posiada uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa.

Uprzejmie proszę również o zastosowanie się do wymogów dotyczących składania kolejnych wniosków – zgodnie z informacją zamieszczoną na wstępie niniejszego pisma.

{RIO Gdańsk, 2022-09-06, sygn. RP.0441/84/49/1/2022}