Stanowisko RIO Zielona Góra:
W odpowiedzi na wniosek z dnia 27 marca 2018 r. o udzielenie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, skierowany do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze na podstawie art. 13 pkt. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 561) stanowiący zapytanie dotyczące zaliczenia kosztów wynajmu systemu oświetleniowego z dobrowolną opcją jego wykupu do długu publicznego – wyjaśniam, co następuje:
Katalog tytułów dłużnych, składających się na normatywne pojęcie długu publicznego, określa art. 72 ustawy z dnia 27 września 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077), zgodnie z którym, dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań, wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zobowiązań wymagalnych uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaj zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767). Według § 3 pkt 2 wyżej powołanego rozporządzenia do kategorii kredytów i pożyczek, zalicza się – obok kredytów i pożyczek sensu stricto – także umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, jak również umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.
Odnosząc się do kategorii „kredyty i pożyczki”, rozporządzenie wskazuje rodzaj zobowiązań zaliczanych do tej kategorii poprzez wskazanie istoty zobowiązań. Dlatego też, przepisy rozporządzenia nakazują zaliczyć do tej kategorii nie tylko kredyt (zdefiniowany w prawie bankowym), czy pożyczkę (umowę) nazwaną w prawie cywilnym, ale także takiego rodzaju zobowiązania finansowe (umowy), które wykazują ekonomiczne podobieństwo do kredytu czy pożyczki. Właściwe jest zatem rozumienie pożyczki jako zobowiązania finansowego mającego charakter „pożyczkowy”. Jednocześnie w rozporządzeniu zostały wyliczone konkretne umowy, które bezsprzecznie mają taki charakter, co jest pomocne w interpretacji zobowiązań zaliczanych do długu publicznego (sprzedaż na raty, leasing finansowy). Należy jednak wziąć pod uwagę, że zobowiązania wynikające z umów nienazwanych, w tym o odroczonym terminie płatności, co do zasady nie są zaliczane do żadnej z kategorii tytułów dłużnych. O tym, czy zobowiązanie wynikające z tych umów stanowi tytuł dłużny zaliczany do długu publicznego, nie decyduje nazwa umowy, lecz jej treść. Do kategorii „kredyty i pożyczki” zaliczane są bowiem zobowiązania z umowy nienazwanej wówczas gdy: 1) umowa dotyczy finansowania usług, dostaw i robót budowlanych; 2) wywołuje skutki ekonomiczne podobne do pożyczki lub kredytu; 3) termin zapłaty jest dłuższy niż rok. Cechą wspólną tych umów jest przesunięcie określonej wartości gospodarczej (zwykle pieniężnej) z majątku jednego podmiotu do majątku drugiego, połączone z obowiązkiem zwrotu. Ocena w zakresie zaliczenia powyższych zobowiązań do długu gminy powinna być dokonana na podstawie konkretnego stanu faktycznego – umowy, w oparciu o analizę spełnienia przesłanek ekonomicznych i prawnych pozwalających na zaliczenie danej operacji finansowej do kategorii „kredyt, pożyczka”.
We wniosku opisano proponowany sposób realizacji wymiany systemów oświetleniowych w prowadzonych przez Gminę szkołach publicznych i innych podległych instytucjach. Polegał on będzie na zawarciu umowy w modelu najmu z dostawcą oświetlenia, który zrealizuje i sfinansuje przedsięwzięcie i pozostanie właścicielem systemu oświetleniowego. System będzie spełniał warunki techniczne określone przez Gminę, a szkoły będą uprawnione do jego używania na zasadzie najmu w okresie 8-12 lat. Jedynym zobowiązaniem Gminy będzie miesięczna zryczałtowana opłata (tzw. czynsz najmu), która podlegać będzie waloryzacji o obiektywne wskaźniki rynkowe. Zamiarem przedsięwzięcia jest pozyskanie oszczędności z tytułu zakupu energii elektrycznej i konserwacji w związku zastosowaniem energooszczędnych technologii, a w konsekwencji zrównoważenie lub przewyższenie uiszczanych opłat za najem. W okresie trwania umowy Gmina będzie uprawniona do wykupu wynajmowanego systemu oświetleniowego zgodnie z określoną ceną, która pomniejszana będzie wraz z upływem czasu według zastosowania umownego mechanizmu.
Opisany wyżej sposób realizacji wymiany systemów oświetleniowych w prowadzonych przez Gminę Żary o statusie miejskim szkołach publicznych i innych podległych instytucjach wskazuje, że zobowiązanie wynikające z umowy wynajmu systemów oświetleniowych nie będzie stanowić zobowiązania, które wywoływać będzie skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, stąd nie będzie zaliczane do długu publicznego i tym samym nie będzie uwzględniane przy obliczaniu wskaźnika obciążenia budżetu spłatą długu, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Jak już wyżej wskazano cechą wspólną umów nienazwanych zaliczanych do kategorii „kredyty i pożyczki” jest przesunięcie określonej wartości gospodarczej z majątku jednego podmiotu do majątku drugiego, połączone z obowiązkiem zwrotu, tak więc przedmiotowe zobowiązanie stanie się zobowiązaniem zaliczanym do długu w momencie wyrażenia woli przez Gminę wykupu systemu oświetleniowego.
Przedstawiając powyższe podkreślam, że tylko całościowa analiza wszystkich postanowień umowy pozwala na prawidłowe zinterpretowanie czy zawarta umowa jest umową nienazwaną i czy w istocie wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu/pożyczki. Każdy przypadek związany z tego typu umowami należy oceniać indywidualnie. Zgodnie z art. 13 pkt 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do zadań Izby należy udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, natomiast kwestia analizy umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego pod kątem ich charakteru i skutków z nich wynikających, wykracza poza zadania określone powołanym art. 13 pkt 11 ustawy.
Stanowisko prezentowane w udzielonej odpowiedzi nie jest prawnie wiążące, lecz stanowi jedynie prezentację poglądu Izby, w sprawie objętej zapytaniem. Niniejsza odpowiedź nie stanowi również wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie objętym zapytaniem.
{Urząd Miejski w Żarach, 2018-03-27, sygn. WOS.3221.9.2018}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze, 2018-04-09, sygn. RIO.II.K.071.5.2018}