Stanowisko RIO Zielona Góra:

Odpowiadając na Pana wniosek z dnia 22 marca 2022 r., który wpłynął elektronicznie w tym samym dniu o udzielenie wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych, skierowany do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.) z zapytaniem „Czy w przypadku gdy instalacja oświetleniowa stanowi własność zakładu energetycznego, gmina jest uprawniona do ponoszenia nakładów ze środków własnych na modernizację punktów świetlnych niebędących jej własnością?” – Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze wyjaśnia co następuje.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną, należą do zadań własnych gminy, przy czym ust. 2 art. 7 stanowi, że ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

W myśl art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.) do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy:

– planowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy:

a) miejsc publicznych,

b) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich,

c) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) przebiegających w granicach terenu zabudowy.

d) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2268), wymagających odrębnego oświetlenia:

-przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów, stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej

-finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy:

a) ulic,
b) placów,
c) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich,
d) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających w granicach
terenu zabudowy,
e) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Funduszu Drogowym, wymagających odrębnego oświetlenia:

-przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów,
– stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej.

Z powyższych przepisów prawnych wynika jednoznacznie, że tylko planowanie i finansowanie oświetlenia na autostradach, drogach ekspresowych (wszystkich) oraz innych drogach krajowych (odcinki poza terenem zabudowy) jest wyodrębnione i finansowanie oświetlenia ulicznego na terenie gminy stanowi, w ocenie Kolegium Izby, i pozostawione jako zadania zarządcy tych dróg. W pozostałych przypadkach planowanie i finansowanie oświetlenia ulicznego na terenie gminy stanowi, w ocenie Kolegium Izby, obowiązkowe zadanie własne gminy.

Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 22 ww. ustawy – Prawo energetyczne pod pojęciem finansowania oświetlenia należy rozumieć finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania.

Z treści ww. normy prawnej można wywieść, że gmina z powyższego tytułu ponosi następujące rodzaje wydatków: koszty energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne, koszty budowy tych urządzeń (modernizacji) oraz koszty ich utrzymania (eksploatacji). Zatem w tej kategorii mieści się również modernizacja istniejącego oświetlenia, gdyż modernizacja jest pojęciem węższym, niż budowa”. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) nie wynika, aby obowiązek finansowania oświetlenia ulicznego został scedowany na zarządcę drogi, oprócz przypadków omówionych wyżej. Do zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora i koordynacja robót w pasie drogowym (vide: art. 20 pkt 3 i pkt 7 tej ustawy). Realizacja przez gminę obowiązkowego zadania w zakresie finansowania oświetlenia ulicznego nie koliduje również z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Normy prawne zawarte w art. 216 ust. 2 pkt 1 tej ustawy warunkują wydatkowanie z budżetu jednostek samorządu terytorialnego określonych kwot od przeznaczenia ich na realizację m.in. zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Takim zadaniem własnym gminy jest bezsprzecznie obowiązek finansowania oświetlenia ulic i dróg publicznych określony w cyt. wyżej przepisie artykułu 18 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo energetyczne.

W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu umożliwiającego gminie dokonanie wsparcia finansowego na rzecz zakładu energetycznego. Z dostawcą energii elektrycznej w granicach zasady swobody zawierania umów z art. 353(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740) – gmina może zawrzeć umowę o świadczenia wzajemne (ekwiwalentne). Obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie, nie warunkują obowiązku finansowania oświetlenia ulicznego od posiadania tytułu prawnego do instalacji oświetlenia ulicznego. Gmina może realizować to zadanie poprzez majątek własny lub poprzez zlecanie usługi oświetleniowej przedsiębiorstwu energetycznemu dysponującemu odpowiednią infrastrukturą. Co jednak jest istotne, w przypadku, gdy przedsiębiorstwo energetyczne jest właścicielem urządzeń służących do oświetlenia, wówczas strony (tj. gmina i przedsiębiorstwo) powinny dążyć do uporządkowania tej sytuacji w drodze umowy cywilnoprawnej, zgodnie z interesem obu stron. Umowa taka, zawarta w drodze dwustronnych negocjacji, może zawierać nie tylko ustalenia dotyczące kosztów konserwacji oświetlenia, ale również określać sposób rozliczeń w przypadku modernizacji opraw oświetleniowych. Tytuł prawny stanowi również umowa dzierżawy, czy też umowa użyczenia. Spory wynikłe z powyższych tytułów rozstrzygane są w drodze powództwa cywilnego.

Uzależnienie realizacji obligatoryjnego zadania własnego wynikającego z art. 18 ust.1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym od posiadania tytułu prawnego tylko w formie własności do posiadanej instalacji elektrycznej, spowodowałoby uniemożliwienie wykonywania zadania własnego, od którego gmina nie może odstąpić. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (vide: uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 13 marca 2020 r. III CZP 66/19, Legalis; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I GSK 908/21, Legalis).

Obowiązkowym zadaniem własnym gminy określonym w art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo energetyczne cyt. wyżej – jest również planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. Ponadto na gminy zostały nałożone zadania wynikające z ustawy z dnia 20 maja 2016 r. ustawy o efektywności energetycznej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2166) w zakresie efektywności energetycznej przez co należy rozumieć – stosunek uzyskanej wielkości efektu użytkowego danego obiektu, urządzenia technicznego lub instalacji, w typowych warunkach ich użytkowania lub eksploatacji, do ilości zużycia energii przez ten obiekt, urządzenie techniczne lub instalację, albo w wyniku wykonanej usługi niezbędnej do uzyskania tego efektu.

Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą samodzielną gospodarkę finansową i w zakresie wydatkowania środków finansowych są związane zasadami legalności, gospodarności oraz rzetelności.

Biorąc pod uwagę normy prawne określone wyżej w ocenie Kolegium Gmina może ponosić wydatki budżetu na zadania publiczne określone w przepisach obowiązujących ustaw. Ponoszenie przez gminę kosztów modernizacji punktów świetlnych oświetlenia ulicznego (wymiana kompletnego oświetlenia drogowego), jest zadaniem własnym gminy, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy Prawo energetyczne.

Z dniem 3 sierpnia 2015 r. zmieniła się ustawa o Prawie energetycznym, uchylony został ust. 3 z art. 18 tej ustawy, przez co nastąpiło wyraźne ograniczenie zadań gmin w zakresie finansowania dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe, co do zasady tylko do odcinków przebiegających w granicach terenu zabudowy.

W myśl art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustawy o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalne.

Należy przy tym zauważyć, iż wymiana kompletnego oświetlenia na bardziej energooszczędne w przyszłości przyniesie wymierne korzyści, powodujące obniżenie kosztów finansowania energii elektrycznej związanej z oświetleniem ulic
Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze informuje, że prezentowane w udzielonej odpowiedzi stanowisko nie jest dla Gminy prawnie wiążące, lecz stanowi jedynie prezentację poglądu Izby. Niniejsza odpowiedź nie stanowi również wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie opisanym powyżej.

{RIO Zielona Góra, 2022-04-08, sygn. RIO.II.K.061.1.2022}