Stanowisko RIO Gdańsk:

Wnioskiem z dnia 24 maja 2022 r. doręczonym do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w dniu 26 maja 2022 r., Pani Izabela Kuś – Skarbnik Miasta Gdańska, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, zwróciła się z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie problematyki związanej z dopuszczalnością finansowania przez miasto wydatków na wynagrodzenia (za przepracowane nadgodziny) pracowników realizujących dodatkowe zadania, w związku z wprowadzeniem na terenie całego kraju stopni alarmowych, ze środków rezerwy na zarządzanie kryzysowe, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 261 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww.ustawy sytuacja kryzysowa to sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Jednocześnie należy podkreślić, że istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej. Przywołane przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w ocenie tut. Izby, należy interpretować systemowo, lecz za każdym razem z uwzględnieniem okoliczności faktycznych.

Jeśli chodzi o wspomniany aspekt systemowy należy zwrócić uwagę m.in. na przepisy art. 17 ust. 2 pkt 5 oraz art. 19 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, z których wynika: po pierwsze – do zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należy zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym; po drugie – do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym. Z kolei na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2234 z późn. zm.) mogą być wydawane zarządzenia w sprawie wprowadzenia stopnia alarmowego. Podstawą wprowadzenia jednego z czterech stopni alarmowych (w tym BRAVO, CHARLIE-CRP) są zdarzenia o charakterze terrorystycznym.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1171/12) zwrócono uwagę na następujące kwestie związane z wydatkowaniem środków z rezerwy na zarządzanie kryzysowe – w kontekście stopni alarmowych, które mogły być wprowadzane do stosowania na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 23 ww. ustawy o zarządzaniu kryzysowym, który to przepis obowiązywał do dnia 2 października 2013 r.: Należy też zauważyć, że chociaż ustawa o zarządzaniu kryzysowym często posługuje się pojęciem „zagrożeń” (nie tylko w art. 19 ust. 1 pkt 2), to nie precyzuje, o jakie zagrożenia chodzi. Jak jednak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 50/07, z art. 23 ww. ustawy, określającego przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych wynika, że chodzi głównie o zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Na odwołanie się do tego przepisu pozwala dyrektywa wykładni systemowej wewnętrznej. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów może wprowadzić na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo jego części, w drodze zarządzenia, cztery stopnie alarmowe: pierwszy stopień alarmowy – w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia; drugi stopień alarmowy – w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski; trzeci stopień alarmowy – w wypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Polski lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w przypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w bezpieczeństwo Polski lub innych państw; czwarty stopień alarmowy – w wypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski lub innych państw.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wspartych orzeczeniem sądowym należy więc wnioskować, że zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w obecnym stanie prawnym, możliwość wprowadzenia różnego rodzaju stopni alarmowych związana jest m.in. z występowaniem zdarzenia bądź zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Stąd, w sytuacji, w której nie będzie prawnych możliwości skorzystania z innych źródeł finansowania przez gminę, w ocenie tut. Izby, zaistnieją przesłanki do pokrycia wspomnianych wydatków na wynagrodzenia pracowników urzędu miasta (za przepracowane nadgodziny) z rezerwy na zarządzanie kryzysowe, bowiem wprowadzenie wspomnianych stopni alarmowych wiąże się z sytuacją kryzysową.

Jednocześnie pragnę podkreślić, że jest to jedynie stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, która nie posiada uprawnień do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa.

{RIO Gdańsk, 2022-06-08, sygn. RP.0441/26/25/1/2022}