Dokonanie interpretacji treści art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych

Stanowisko RIO Opole:

W odpowiedzi na pismo z dnia 17 lutego 2015 r., uzupełnione pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. KF.310.1.15, dotyczące wniosku o dokonanie interpretacji treści art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o finansach publicznych, informuję co następuje.

Wstępnie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.), regionalne izby obrachunkowe udzielają wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2, w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Izby zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie są uprawnione do dokonywania interpretacji przepisów prawnych.

Mając na względzie powyższe, Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu wyjaśnia, że zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (art. 59 ust. 2). Co istotne, na podstawie ust. 3 powołanego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w drodze uchwały zdecydować o stosowaniu z urzędu określonych w tym przepisie ulg. Zastosowany zwrot dowodzi uprawnienia do podjęcia stosownej uchwały, nie ma natomiast charakteru obligatoryjnego (E. Ruśkowski (red.), J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013, s. 274).

Ustawodawca w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazał na pięć różnych okoliczności, które mogą powodować zainicjowanie postępowania w zakresie stosowania ulg z urzędu jeżeli:

1) osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł,
2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;
3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;
5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Nawiązując do treści zapytania podmiotu wnioskującego o udzielenie wyjaśnienia, przesłanka związana z bezskutecznością egzekucji winna opierać się na wstępnej ocenie organu, wykazującej prawdopodobieństwo zaistnienia tego zdarzenia. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie panuje pogląd, zgodnie z którym aby powołać się na tę okoliczność, organ musi wykazać, że podjął wszelkie kroki do stwierdzenia nieściągalności należności. W przypadku drugiej z przesłanek, o której mowa w art. 56 ust. 1 pkt. 3, ustawodawca jednoznacznie podkreśla, iz mamy do czynienia z faktem, jakim jest bezskuteczność postępowania egzekucyjnego.

Użyte w art. 56 ust. 1 pkt 5 sformułowania ważny interes dłużnika” lub „interes publiczny” są pojęciami nieostrymi, nieposiadającymi definicji legalnej. Dlatego też ich treść każdorazowo winna być oceniana przez pryzmat konkretnej i indywidualnej sprawy. Komentatorzy rzeczonej ustawy podkreślają, że poprzez interes dłużnika, należy rozumieć pewien stan oczekiwania zachowania posiadanych korzyści lub też wyczekiwanie na pojawienie się pewnego dobra. Interes publiczny natomiast kojarzony jest z oczekiwaniami określonej grupy podmiotów funkcjonujących na danym obszarze gminy, regionu czy też kraju (E. Ruśkowski (red.), J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013, s. 263, 264). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2001 r. sygn. akt III SA 1590/00 wskazano, że przez „interes publiczny” należy rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa.

Mając na względzie powyższe ocena, czy w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z przesłankami ustawowymi należy wyłącznie do wskazanego w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podmiotu, na podstawie analizy całości zebranego materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/SZ 1345/11 podkreślił, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oparty jest na konstrukcji uznania, co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo uprawnionemu organowi, nie stanowi natomiast dla organu prawnego obowiązku ich umorzenia.

Ponadto określenie sposobu postępowania z należnościami przedawnionymi oraz wdrożenie odpowiednich procedur w tym zakresie jest rolą jednostki samorządu terytorialnego.

Jednakże należy mieć na uwadze, że działania doprowadzające do przedawnienia należności mogą wypełniać znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 168). Podmiot wnioskujący o udzielenie wyjaśnienia powinien rozpatrzyć przedmiotowe zagadnienie pod kątem art. 93 cyt. ustawy. Analizując powyższą kwestię należy uwzględnić treść art. 21 ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych uważa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. Za czas, w którym sprawca zaniechał działania, uważa się dzień następujący po upływie terminu, w którym określone działanie powinno nastąpić. Natomiast karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy).

Odnośnie drugiego z zagadnień poruszonych w zapytaniu, istotnego znaczenia, w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego lub jej jednostek podległych, nabiera art. 59 ust. 3, który jednoznacznie odnosi się do rodzaju ulg, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Zatem ustawodawca wskazując na możliwość umarzania należności cywilnoprawnych, nie dokonał dodatkowego grupowania na umarzanie należności w całości lub w części. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość umarzania należności cywilnoprawnych w części.

Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa.

{RIO Opole, 2015-07-15, sygn. NA.III-0221-8/2015}