Stanowisko RIO Wrocław:
Odpowiadając na pytanie, czy jednostka samorządowa może udzielić bezprocentowej pożyczki bezpośrednio jednej Wspólnocie Mieszkaniowej, funkcjonującej na terenie gminy i na jakich zasadach?” – zawarte we wniosek o udzielenie wyjaśnienia w sprawie dotyczącej stosowania przepisów o finansach publicznych z dnia 19 marca 2020 r. (znak RF.300.9.2020), który wpłynął do Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w dniu 25 marca 2020 r. – wyjaśniam, co następuje.
Kompetencje regionalnych izb obrachunkowych zostały określone w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137), zwanej dalej u.r.i.o.”. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 pkt 11 u.r.i.o. Izba jest upoważniona do udzielania wyjaśnień jedynie w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych – nie udziela porad prawnych, jak również nie wskazuje sposobu rozwiązania konkretnych problemów. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty władzy publicznej samorządne i samodzielne zachowują bowiem swobodę działając na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego może udzielać pożyczek. Udzielenie pożyczki przez gminę jest czynnością z zakresu prawa cywilnego normowaną przepisami art. 720-724 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.). Zgodnie z treścią przepisów art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), zwanej dalej,,u.f.p.”, czynności prawnych polegających udzielaniu pożyczek w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.
Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (art. 211 ust. 4 u.f.p.). Z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p. wynika, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co ma istotne znaczenie w przypadku udzielania pożyczki której spłata będzie następować w kolejnych latach budżetowych.
Zgodnie z postanowieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej „u.s.g.”, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Czynności udzielenia pożyczki dokonuje organ wykonawczy w ramach swoich kompetencji do wykonywania budżetu, wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przeważa pogląd, że na tle przedstawionych wyżej regulacji decyzja o udzieleniu konkretnej pożyczki należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego gminy (organ stanowiący nie może w tego rodzaju decyzjach zastępować organu wykonawczego, ani wyznaczać mu warunków zawarcia takiej umowy udzielenia pożyczki).
Problematyką udzielania pożyczek przez jednostki samorządu terytorialnego dość często zajmują się organy nadzoru i sądy. Zasadniczym celem działania gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty tworzonej przez mieszkańców gminy, a w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem jedynym kryterium oceny wykonywania zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego jest legalność, tym samym samorząd terytorialny nie ma prawa wykonywania innych zadań niż zadania publiczne.
Reasumując, decyzja w sprawie udzielenia pożyczki konkretnemu podmiotowi na określonych warunkach należy do organu wykonawczego, który rozstrzyga, komu udzielić pożyczki, do jakiej wysokości i na jaki termin oraz na jakie zadanie środki z pożyczki mają być przeznaczone. Istotne w tym przypadku jest również dokonanie przed podjęciem decyzji oceny czy udzielenie pożyczki konkretnemu podmiotowi może być uznane za realizację zadań własnych gminy mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Należy także pamiętać, że udzielenie pożyczki wiąże się z ryzykiem finansowym, którego skutki mogą w przyszłości obciążyć budżet gminy.
{RIO Wrocław, 2020-04-24, sygn. P.WR.54.24.2020}