Stanowisko RIO Opole:
Działając na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.; dalej: u.r.i.o.) w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnienia czy zgodnie z art. 70f ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w świetle określonych ustawą o finansach publicznych reguł dokonywania wydatków ze środków publicznych, o których mowa w art. 44 ust. 1 – 3 oraz art. 236 ust. 4 pkt 1, Gmina może przeznaczyć stosowne środki publiczne, otrzymane jako uzupełnienie subwencji ogólnej z przeznaczeniem na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie kanalizacji, na zakup łączny specjalistycznego pojazdu – urządzenia KSA do usuwania nadmiaru osadu bezpośrednio z oczyszczalni typu SBR oraz budowę instalacji do zagospodarowania tego osadu, w sytuacji, gdy ze względu na warunki naturalne (w tym znaczne zalesienie oraz rozproszoną zabudowę mieszkaniową) uzasadniony jest na terenie Gminy model gospodarki ściekowej oparty na przydomowych oczyszczalniach ścieków, co wiąże się z zapewnieniem ich eksploatacji, uprzejmie wyjaśniam i informuję, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 70f ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1672 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.):
1. W roku 2021 gminy mogą otrzymać z budżetu państwa środki finansowe w kwocie 3 000 mln zł na uzupełnienie subwencji ogólnej, z przeznaczeniem na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie kanalizacji.
2. Kwota środków, o której mowa w ust. 1, podlega podziałowi między gminy, w których udział liczby mieszkańców danej gminy korzystających z sieci kanalizacyjnej w ogólnej liczbie mieszkańców tej gminy jest mniejszy niż 60%.
3. Kwota środków, o których mowa w ust. 1, podlega podziałowi między gminy, o których mowa w ust. 2, proporcjonalnie do liczby mieszkańców niezbędnej do osiągnięcia przez daną gminę poziomu określonego w ust. 2. Liczba mieszkańców niezbędna do osiągnięcia przez gminę poziomu określonego w ust. 2 podlega korekcie w sposób określony w ust. 4.
Jak wynika z opracowanej przez Ministerstwo Finansów Informacji o środkach subwencyjnych dla JST w 2021 i 2022 roku na dofinansowanie ich zadań własnych1 przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego dodatkowych środków z budżetu państwa ma na celu wsparcie finansowe w realizacji zadań własnych. Jednocześnie wyjaśnia się, że środki, o których mowa w art. 70f u.d.j.s.t. mają charakter subwencji ogólnej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t. o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Odwołać się następnie należy do definicji zadań własnych gminy, która zawarta została w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.). Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.).
W uzasadnieniu wniosku wyjaśnia się, że warunki naturalne Gminy, przestrzenne oraz demograficzne, skutkują realizacją gospodarki kanalizacyjno-ściekowej na terenie Gminy przy zastosowaniu przydomowych oczyszczalni ścieków. Jak przy tym wynika z treści art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska.
Pamiętać również należy że, jako beneficjent środków, na podstawie art. 70f ust. 7 u.d.j.s.t, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 70e ust. 7 – 9 u.d.j.s.t., gmina obowiązana jest w latach 2021 – 2024 do przeznaczenia na finansowanie inwestycji w zakresie kanalizacji, wydatków w kwocie nie mniejszej niż równowartość kwoty otrzymanej na te inwestycje. Jeżeli gmina przeznaczyła na finansowanie inwestycji w zakresie kanalizacji wydatki mniejsze niż równowartość kwoty otrzymanej na inwestycje, o których mowa w ust. 1, to w roku 2025 nie otrzymuje środków z rezerw subwencji ogólnej. Gminy obowiązane są złożyć do właściwego wojewody, w terminie do dnia 31 marca 2025 r., informację o wysokości wydatków przeznaczonych na powyższą inwestycję. W przypadku niezłożenia informacji w terminie gmina nie otrzyma środków z rezerw subwencji ogólnej w 2025 roku.
Nie można również pominąć stanowiska wyrażonego w powyższej Informacji ze strony internetowej Ministerstwa Finansów2 , gdzie wyjaśniono, że „Przepisy stanowią o wsparciu inwestycji w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji. Oczyszczalnie ścieków, w tym przydomowe oczyszczalnie ścieków to instalacje, które zgodnie z brzmieniem obowiązującego przepisu nie są objęte tym wsparciem. Niemniej jednak Ministerstwo Finansów przeanalizuje kwestię ewentualnego uelastycznienia przepisów w zakresie przeznaczenia otrzymanych środków finansowych”.
Podkreślić jednakże należy, że w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie została zawarta definicja pojęcia „inwestycja w zakresie kanalizacji”, a Ministerstwo samo wskazało na konieczność przeprowadzenia analizy przepisów pod kątem przeznaczania środków na uzupełnienie subwencji ogólnej. Ponadto wnioskodawca nie zamierza przeznaczać środków na budowę oczyszczalni ścieków, w tym przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższe nakazuje jednak w sposób szczegółowy ocenić, czy Gmina realizować będzie przedsięwzięcie stanowiące inwestycję w zakresie kanalizacji. Odnosząc się w dalszej kolejności do powołanych we wniosku przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.), wskazać należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.f.p. wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych m.in. w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Stosownie do ust. 2 tego przepisu jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W przedmiotowej sprawie przepisem takim jest art. 70f u.d.j.s.t. Wydatki publiczne w myśl art. 44 ust. 3 u.f.p. powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
W doktrynie podkreśla się, że przewidziane w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasady muszą być spełnione łącznie, a celowość oznacza, że poniesienie wydatku jest niezbędne do realizacji zadania publicznego; oszczędność wiąże się z ograniczeniem wysokości wydatku do minimum niezbędnego, aby zrealizować zadanie na odpowiednim poziomie jakościowym; jako efektywność wydatków jest określane uzyskiwanie najlepszych efektów z danych nakładów; optymalny dobór metod i środków służących osiągnięciu założonych celów określa się skutecznością wydatków; natomiast zasada terminowości oznacza ponoszenie wydatków w określonych terminach (zob. M. Cilak [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, red. Z. Ofiarski, Warszawa 2020, art. 44, opubl. System LEX).
Odpowiadając na zadane we wniosku pytanie raz jeszcze podkreślić należy, że o sposobie wykorzystania otrzymanych środków Gmina decyduje samodzielnie. W ocenie tutejszej Izby za dopuszczalne przyjąć należy przeznaczenie środków finansowych, otrzymanych na podstawie art. 70f u.d.j.s.t. na uzupełnienie subwencji ogólnej, na zakup specjalistycznego pojazdu do usuwania nadmiaru osadu bezpośrednio z oczyszczalni oraz budowę instalacji do zagospodarowania tego osadu, jeżeli służyć one będą realizacji zadań własnych gminy, a przy tym taką formę inwestycji uzasadniają szczególne warunki w Gminie, w tym naturalne, przestrzenne, czy demograficzne, które skutkują brakiem możliwości, bądź też brakiem celowości budowy na terenie Gminy konwencjonalnej sieci kanalizacyjnej.
Przedstawiając powyższe należy zaznaczyć, że wyjaśnienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu nie stanowią wiążącej wykładni prawa. Jednocześnie, mając na względzie, iż wydatkowanie a następnie rozliczenie środków uzyskanych jako uzupełnienie subwencji ogólnej z przeznaczeniem na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie kanalizacji może mieć wpływ na przekazanie jednostce środków z rezerw subwencji ogólnej w 2025 roku zasadne jest, aby jednostka samorządu terytorialnego uzyskała opinię w zakresie przedstawionego stanu faktycznego od podmiotu przekazującego środki, tj. Ministerstwa Finansów.
{RIO Opole, 2022-03-17, sygn. NA.III-422-7/2022}