Pytanie:

Działając w imieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, zwracam się z uprzejmą prośbą o udzielenie informacji odnośnie prawnej możliwości udzielenia Państwowemu Gospodarstwa Wodnemu Wody Polskie dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu niniejszej prośby pragnę wskazać, co następuje:

W dniu 23 listopada 2019 r. ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 238 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym:

Art. 238. ust. 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ponosić koszty inwestycji prowadzonych na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, koszty inwestycji w zakresie urządzeń wodnych oraz koszty utrzymania tych wód lub urządzeń wodnych.

ust. 2. Wysokość kosztów inwestycji oraz kosztów utrzymania wód lub urządzeń wodnych, ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego, określa się w porozumieniu, do zawarcia którego są upoważnione właściwe jednostki samorządu terytorialnego oraz Wody Polskie.

W uzasadnieniu do przedmiotowej zmiany wskazano, iż obecne brzmienie przepisu art. 238 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne może stanowić podstawę prawną do ponoszenia kosztów inwestycji przez jednostki samorządu terytorialnego oraz kosztów utrzymania, jednakże jedynie w odniesieniu do działań prowadzonych na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa. Zakres normowania nie obejmuje tożsamych działań w stosunku do urządzeń wodnych, które nie są wprost zlokalizowane na wodach, np. polderów przeciwpowodziowych czy obwałowań. Wody Polskie przejęły lub są w trakcie przejmowania inwestycji po byłych wojewódzkich zarządach melioracji, a jak pokazuje praktyka, wiele jednostek samorządu terytorialnego jest zainteresowanych wsparciem działań Wód Polskich w tym zakresie, jeżeli chodzi o pokrycie w całości lub w części wkładu własnego w ramach projektów realizowanych ze środków europejskich. Istnieje co prawda przepis art. 252 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. — Prawo wodne, który mówi, że Wody Polskie mogą otrzymywać dotacje z jednostek samorządu terytorialnego, jednak konieczne jest uzupełnienie przepisów materialnych w tym zakresie.

Tym samym zasadne i celowe jest rozszerzenie zakresu normowania art. 238 poprzez dodanie sformułowania „urządzenia wodne”, które w sposób fakultatywny pozwoli samorządom na finansowanie inwestycji w gospodarce wodnej w szerszym zakresie niż to wynika z obecnych regulacji. Jednostki  samorządowe kontrolowane są przez regionalne izby obrachunkowe, które we wnikliwy sposób sprawdzają zgodność podejmowanych uchwał z prawem. Zmiana art. 238 umożliwia samorządom uczestniczenie w kosztach inwestycji i utrzymania m.in. wałów przeciwpowodziowych. Deklaracje w tym zakresie pochodzą m.in. od nadwiślańskich samorządów w województwie mazowieckim czy też od Prezydenta Miasta Opola odnośnie do partycypacji w kosztach przebudowy Polderu Żelazna.

Analizując jednak zapisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009. r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, dalej „ufp”), należy wskazać, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać następujących dotacji:

1) Dotacji podmiotowych.

W świetle art. 131 ufp dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Dotacja podmiotowa nie może być zatem przeznaczona na wydatki inwestycyjne. Przepis art. 218 ufp zawęża podstawę udzielania dotacji podmiotowych z budżetu i.s.t. tylko do przepisów odrębnych ustaw, które przewidują dofinansowanie w tej formie podmiotów realizujących zadania publiczne. Możliwość otrzymania dotacji jest zdeterminowana samym faktem prowadzenia działalności przewidzianej przez przepisy ustawowe. Dotacja podmiotowa ma najczęściej charakter obligatoryjny. Oznacza to, że do otrzymania takiej dotacji powinien wystarczyć jedynie wniosek podmiotu uprawnionego, bez konieczności spełnienia dodatkowych wymagań i zawierania odrębnej umowy. Cechą wyróżniającą dotacje podmiotowe Spośród pozostałych dotacji jest ich przeznaczenie na dofinansowanie działalności bieżącej wskazanego w ustawie podmiotu ze środków publicznych, przy czym podmiotem dotowanym może być zarówno jednostka sektora finansów publicznych, jak i jednostka spoza tego sektora.

Mają one zatem ograniczony charakter, przyznawane są bowiem wyłącznie na dofinansowanie (a nie w całości na sfinansowanie) działalności bieżącej podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie.

2) Dotacji przedmiotowych.

W świetle regulacji art. 130 ust. 1 ufp dotacje przedmiotowe są definiowane jako środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Środki te stanowią wydatki budżetu podlegające zgodnie z regułą wyrażoną w art. 126 ufp szczególnym zasadom rozliczania. Dotacje przedmiotowe są powiązane z rodzajem i rozmiarami prowadzonej działalności (przedmiotem działalności), a ich ogólna kwota jest iloczynem wielkości świadczonych usług lub wytworzonych wyrobów i stawki dotacji przedmiotowej jako dopłaty do przyjętej jednostki wytwarzanego wyrobu lub świadczonej usługi. ich wysokość różnicuje się w zależności od rodzaju wytwarzanych wyrobów lub świadczonych usług przez samorządowy zakład budżetowy w ramach zadań j.s.t. realizowanych przez ten zakład. Powiązanie dotacji przedmiotowej z wykonywaniem konkretnych zadań

przez podmiot dotowany determinuje sposób określenia jej wysokości w drodze ustalenia podstawy naliczania poprzez konkretyzację przedmiotu dotowania za pomocą określonych jednostek miary (np. metr kwadratowy powierzchni zieleni gminnej i zadrzewień czy powierzchni zasobu mieszkaniowego administrowanego przez samorządowy zakład budżetowy, metr sześcienny dostarczonej wody bądź odprowadzonych ścieków czy odebranych nieczystości stałych, wozokilometr w przypadku usług komunikacji miejskiej itp.) i stawki dotacji przypadającej na jednostkę miary (stawka jednostkowa dotacji).

Stawka ta może mieć zarówno postać kwotową, jak i procentową, zwłaszcza kiedy dotacja jest relacjonowana do kosztów realizacji dotowanego zadania. W praktyce ustalenie jednostki wyrażającej przedmiot dotowanej działalności nie zawsze jest sprawą prostą. Jednostka ta powinna być bezpośrednio powiązana z rodzajem wykonywanej działalności i umożliwić zwłaszcza jej ilościowe określenie.

Dotacje przedmiotowe, poza samorządowymi zakładami budżetowymi, mogą otrzymywać z budżetu j.s.t. również inne podmioty, o ile odrębne przepisy stwarzają taką możliwość.

3) Pomocy finansowej.

Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa.

Reasumując w naszej ocenie obowiązujące przepisy ufp nie dają nam wprost podstaw do otrzymania wyżej wymienionych dotacji od jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań związanych z utrzymaniem cieków i inwestycjami. W dotychczasowej dwuletniej praktyce, gminy zainteresowane współpracą udzielały pełnomocnictwa poszczególnym Dyrektorem Zarządów Zlewni do przeprowadzenia wspólnego zamówienia, podpisywana była jedna umowa pomiędzy dwoma zamawiającymi a wykonawcą, który wystawiał faktury VAT na każdego z zamawiających osobno.

Natomiast nie każda gmina chciała się zdecydować na takie rozwiązanie, w tym Gmina Miejska Kraków.

Mając zatem na uwadze powyższe, uprzejmie proszę o rozważanie czy w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej na podstawie obowiązujących przepisów jest prawna możliwości udzielenia dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego na rzecz państwowej osoby prawnej, jaką jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Chciałbym również wskazać, że przedmiotowa sprawa dotyczy gminy z terenu województwa małopolskiego, na terenie którego działa Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, i jeśliby doszło do udzielenia takiej dotacji, a w wyniku czynności kontrolnych stwierdzonoby, że dotacja została udzielona niezgodnie z przepisami prawa, to konieczność zwrotu takiej dotacji obciążałaby naszą jednostką.

Stanowisko RIO Kraków:

W odpowiedzi na pismo znak KR.ROP.071.2.2020.DO, w sprawie możliwości udzielenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, wyjaśniamy co następuje:

Zgodnie z art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 310) jednostki samorządu terytorialnego mogą ponosić koszty inwestycji prowadzonych na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, koszty inwestycji w zakresie urządzeń wodnych oraz koszty utrzymania tych wód lub urządzeń wodnych. Wysokość kosztów inwestycji oraz kosztów utrzymania wód lub urządzeń wodnych, ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego, określa się w porozumieniu, do zawarcia którego są upoważnione właściwe jednostki samorządu terytorialnego oraz Wody Polskie (art. 238 ust. 2).

Analizując możliwość wydatkowania przez jednostki samorządu terytorialnego środków budżetowych na cele określone przez zacytowany art. 238 ustawy Prawo wodne należy mieć na uwadze, iż z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) wynika, iż dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126). Natomiast art. 127 ostatnio przywołanej ustawy definiuje pojęcie dotacji celowych, wskazując na co środki te mogą zostać przeznaczone (między innymi dotacje celowe to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji). W świetle powyższego udzielenie przez jednostkę samorządu terytorialnego dotacji celowej jest dopuszczalne wówczas, gdy istnieje stosowna podstawa prawna wynikająca z ustawy o finansach publicznych, odrębnej ustawy lub umowy międzynarodowej.

Ponieważ przepisy ustawy Prawo wodne, pomimo, iż przewidują możliwość ponoszenia przez jednostki samorządu terytorialnego określonych kosztów, nie określają formy w jakiej wydatkowanie środków budżetowych we wskazanym zakresie miałoby następować, a w szczególności nie przewidują w tym zakresie udzielania dotacji celowych, należy uznać, że zastosowanie tej formy nie byłoby właściwe. Za wystarczającą podstawę do udzielania dotacji nie może zostać uznany także art. 252 ust. 3 pkt 2 Prawo wodne. Przepis ten nakazuje wyodrębnianie przez Wody Polskie w rocznym planie finansowym między innymi dotacji z budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, lecz nie może stanowić samodzielnej podstawy udzielenia tych dotacji.

Z powyższych względów przewidziana przez art. 238 ust. 1 ustawy Prawo wodne możliwość ponoszenia przez jednostki samorządu terytorialnego kosztów inwestycji prowadzonych na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, kosztów inwestycji w zakresie urządzeń wodnych oraz kosztów utrzymania tych wód lub urządzeń wodnych, mogłaby mieć miejsce bezpośrednio w ramach wydatków majątkowych budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

{Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, 2020-01-14, sygn. KR.ROP.071.2.2020.DO}
{RIO Kraków, 2020-03-02, sygn. WIAS-710/05/20}