Stanowisko RIO Białystok:
Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku odpowiadając na pismo z dnia 11.02.2020 roku, przekazane drogą e-mailową w dniu 12.02,b.r i zawarte w nim zagadnienia prawne, wyraża następujący pogląd w sprawie.
Artykuł 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j Dz. U. z 2019 r, poz. 869 ze zm.) ogranicza prawo organu stanowiącego do decydowania o ostatecznym kształcie uchwały budżetowej. Organ stanowiąc} nie może bowiem, bez. zgody zarządu, wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że ..uchwalanie budżetu” to nie tylko uchwalenie uchwały budżetowej, ale także dokonywanie w niej zmian w trakcie roku budżetowego, a co za tym idzie – ograniczenia dla organu stanowiącego, wynikające z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wiążą ten organ także w trakcie roku budżetowego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 roku (sygn: II GSK. 984/10, patrz LEX nr 1151753), który stwierdził, że „organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) może dokonywać zmian w treści przedłożonej mu do uchwalenia uchwały budżetowej, co dotyczy również zmian w budżecie w ciągu roku, o ile nie powodują one zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu „. Wobec powyższego należy przyjąć, że organ stanowiący może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, o ile nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje. Jednak nieuprawniony jest pogląd, że organ stanowiący ma nieskrępowane prawo do wprowadzania bez zgody zarządu poprawek w kwestiach nieobjętych projektem uchwały o zmianie uchwały budżetowej, Taka praktyka pozbawiałaby zarząd wpływu na zakres zmian dokonywanych w uchwale budżetowej i prowadziła do naruszenia zasady, iż wyłączną inicjatywę w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej ma zarząd jednostki samorządu terytorialnego, co uzasadnia treść art. 233 ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca również w art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wskazuje, na uprawnienia wójta w zakresie gospodarki finansowej, do których między innymi należy wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie.
W zakresie analizowanego zagadnienia wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 roku (sygn: II GSK. 276/09. patrz LEX nr 1103615). w którym podniesiono, że „1. Organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzenia przy tej okazji, z własnej inicjatywy zmian nieobjętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii. 2. Propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptacje (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości”.
Na tle powyższego RIO w Białymstoku prezentuje pogląd, że kwestie dotyczące zakresu kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co do treści uchwały budżetowej oraz wprowadzanych do niej zmian w trakcie roku budżetowego także po jej uchwaleniu, powinny być badane w oparciu o konkretny stan faktyczny i uwarunkowania prawne sprawy. Zmiany wprowadzone przez organ stanowiący w granicach przewidzianych art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zdaniem RIO w Białymstoku, nie mogą skutkować brakiem możliwości realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy (np. rażąca redukcja środków zaplanowanych na wynagrodzenia) lub niewywiązywaniem się z zaciągniętych już zobowiązań (np. umów na realizację inwestycji, które są kontynuowane).
Końcowo należy zwrócić uwagę, że funkcjonujące w obrocie prawnym zapisy w statutach gmin. dotyczące inicjatywy uchwałodawczej grupy radnych lub grupy mieszkańców należy interpretować przez pryzmat wyżej przytoczonych przepisów określających wyłączność organu wykonawczego w zakresie proponowania zapisów uchwały budżetowej i inicjowania zmian w tym budżecie.
W obecnie obowiązującym porządku prawnym brak jest podmiotu upoważnionego do wydawania wiążącej wykładni przepisów prawa. Wobec tego niniejsze stanowisko w sprawie proszę potraktować jako niewiążącą opinię prawną.
{Urząd Gminy w Turośni Kościelnej, 2020-02-11 , sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku, 2020-03-09, sygn. RIO.II-025-3/20}