Stanowisko RIO Poznań:
W związku z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2019 r., doręczonym w dniu 17 grudnia 2019 r., w którym sformułowano wniosek dotyczący zaliczenia do tytułów dłużnych oraz ujęcia w załączniku nr 2 do WPF – „Wykaz przedsięwzięć do WPF” w wydatkach bieżących, umowy zawartej ze spółką ZZO Olszowa, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wyjaśnia, co następuje.
Z przedłożonego wniosku wynika, że Gmina Perzów zawarła umowę na świadczenie usług publicznych polegających na wykonaniu obowiązków służby publicznej dotyczących odbierania odpadów, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, utrzymania składowisk odpadów. Umowa ta została zawarta ze względu na realizację projektu modernizacji systemu gospodarki odpadami na terenach południowej Wielkopolski oraz części Powiatu Oleśnickiego. Projekt uzyskał dofinansowanie w ramach WRPO na lata 2007-2013. W związku z zabezpieczeniem realizacji projektu udziałowcy spółki zobowiązali się do oddawania odpadów komunalnych do ZZO Olszowa do roku 2039.
W Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Perzów na lata 2020-2039 (uchwała Nr X1I/80/2019 Rady Gminy Perzów z dnia 11 grudnia 2019 r.) w załączniku nr 2 „Wykaz przedsięwzięć do WPF” uwzględniono w wydatkach bieżących umowę zawartą ze spółką ZZO Olszowa na podstawie prognozy przychodów uzyskiwanych od udziałowców przez ZZO Olszowa Sp. Z 0.0.
Oceniając zasadność ujęcia przedstawionej powyżej umowy w wieloletniej prognozie finansowej wskazać należy, że w myśl art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.) w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:
l) nazwę i cel, i
2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia,
3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe,
4) limity wydatków w poszczególnych latach,
5) limit zobowiązań.
Zgodnie z art. 226 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przedsięwzięciami są wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
1) programami finansowymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt2 i 3,
2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Z powyższego wynika, że jedynym elementem definiującym przedsięwzięcia jest to, że są one realizowane i finansowane w okresie dłuższym niż rok budżetowy. Z, przepisów art. 226 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych można wywieść, że zamiarem ustawodawcy było, aby jednostka samorządu terytorialnego w załącznikach do uchwalonych wieloletnich prognoz finansowych przedstawiała kompleksowe informacje o podjętych i planowanych przez siebie przedsięwzięciach wieloletnich. Nie ma w tym przypadku żadnego ograniczenia czy dane przedsięwzięcie wieloletnie rozpoczyna się, jest kontynuowane czy też kończy się w roku uchwalenia czy też zmiany wieloletniej prognozy finansowej.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie, wieloletnie planowanie umożliwia kompleksową analizę sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie dłuższej niż rok budżetowy, a obligatoryjnym elementem wieloletniej prognozy finansowej jest jej realistyczność. Warunek ten będzie spełniony, gdy taka prognoza będzie oparta na starannie i obiektywnie opracowanych kryteriach oraz przewidywaniach w zakresie zdarzeń, które mają i mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie dłuższej niż rok. Zatem taka prognoza powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego (por. Ustawa o finansach publicznych: Komentarz L. Lipiec-Warzechy Wydawnictwo ABC 2011 r. i Komentarz Cezary Kosikowski wyd. 2 LexisNexis 2011 r.).
Jednocześnie wskazać należy na obowiązek określania przez jst, w zawartych umowach, wartości usług, co pozwala na ustalenie, czy zobowiązania wynikające z danej umowy mieszczą się w planach finansowych jednostki w okresie realizacji umowy. Stosownie bowiem do przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich.
Z przedłożonego wniosku wynika, że Gmina Perzów zawarła ze spółką ZZO Olszowa umowę o terminie zapłaty dłuższym niż rok, a więc spełniony został podstawowy wymóg definiujący przedsięwzięcie WPF. Wskazane we wniosku zadanie należy zatem ująć w załączniku przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że gmina ma prawo określania sposobu realizacji zadań, w tym przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym, oraz źródeł ich finansowania.
W ramach procesów zarządzania długiem samodzielnie rozstrzyga o wykorzystaniu określonych instrumentów finansowych, mając na uwadze wiele zróżnicowanych uwarunkowań prawnych i praktycznych. Jednym z nich jest relacja spłaty zobowiązań określona w art. 243 ustawy o finansach publicznych, która w przypadku zobowiązań zaciąganych po 1stycznia 2019 r. obejmuje także dług spłacany wydatkami zaciągnięty na podstawie tzw. umów nienazwanych.
Zakres tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym długu jednostki samorządu terytorialnego, określa art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie.
W wyniku nowelizacji przepisów ustawy o finansach publicznych dokonanej na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2500) wzmocnione zostały mechanizmy prawne dotyczące kontroli poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Limitem spłaty zobowiązań objęte zostały — oprócz kredytów i pożyczek — wszystkie zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Dotyczy to wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego „kredyty i pożyczki”, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767) szczegółowo określa poszczególne kategorie stanowiące tytuły dłużne, a w szczególności kategorię kredytów i pożyczek (§ 3 pkt 2 rozporządzenia). Do tytułów dłużnych odwołuje się również rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) określając m.in. obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań Rb-Z. o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji. W szczególności, zgodnie z $ 3 ust. I pkt I ww. rozporządzenia, w części A sprawozdania Rb-Z, należy wykazać zobowiązania według tytułów dłużnych. Tytuły te należy uznać za tożsame z tytułami dłużnymi wskazanymi w rozporządzeniu w sprawie tytułów dłużnych.
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej regulacje prawne oraz treść zawartej umowy, gmina winna dokonać analizy, czy zobowiązanie wynikające z tej umowy, jest zobowiązaniem, które należy zaliczyć do określonego tytułu dłużnego.
Podkreślić należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy.
Samodzielność gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej polega na tym, że organy gminy – w granicach obowiązującego prawa – są suwerenne w podejmowaniu decyzji.
{Urząd Gminy Perzów, 2019-12-06, sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, 2020-01-14 , sygn. WA-0280/93/2019}