Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu:
W związku z wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (doręczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r.), dotyczącym regulowania przez gminę przedawnionych roszczeń, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu informuje, co następuje.
Zgodnie z art. 13 pkt 11 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, z późn. zm.) Izba udziela wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych: jednostkom samorządu terytorialnego, związkom metropolitalnym, związkom międzygminnym, stowarzyszeniom gmin oraz stowarzyszeniom gmin i powiatów, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym, stowarzyszeniom powiatów, samorządowym jednostkom organizacyjnym, w tym samorządowym osobom prawnym, innym podmiotom, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego z obszaru województwa wielkopolskiego. Wyjaśnienia na podstawie tego przepisu są udzielane wówczas, gdy wniosek nie dotyczy prośby o wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej i indywidualnej sprawy, wnioskodawca wskaże konkretny przepis lub przepisy z zakresu finansów publicznych, którego (których) stosowanie rodzi wątpliwości i ma być przedmiotem wyjaśnień Izby oraz dołączy opinię prawną radcy prawnego urzędu zawierającą stanowisko w tym przedmiocie.
Przesłane zapytanie nie spełnia powyższych wymogów, gdyż zawiera wniosek o udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania i wskazanie postępowania w przedstawionych okolicznościach (udzielenie pomocy prawnej). Rozstrzygniecie powyższych kwestii nie należy do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych. Do wniosku nie została także dołączona opinia radcy prawnego urzędu.
Ponadto – pomimo wskazania przepisów ustawy o finansach publicznych mających być przedmiotem wyjaśnienia – treść pytań objętych wnioskiem ma typowo cywilistyczny charakter, nie dotyczy zaś stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych.
Dodatkowo tut. Izba wskazuje, że we wniosku nie przedstawiono stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, umożliwiający zajęcie stanowiska w sprawie. Nie podano min. terminu zawarcia przedmiotowej umowy, zastosowanych procedur określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), informacji czy obecny wierzyciel w stosunku do Gminy występował o zwrot nienależnej Gminie kwoty będącej ceną lokalu oraz czy Gmina podnosiła zarzut przedawnienia. Nie wskazano także jaka była przyczyna stwierdzenia nieważności umowy i odmowy ujawnienia w księdze wieczystej wyodrębnionej własności lokalu (czy przyczyną były uchybienia formalne czy materialnoprawne), jak również jakie było zachowanie „sprzedającego”, czy podjęto próbę skutecznego zwrotu kwoty wpłaconej przez „kupującego” a także czy nabywca kierował w stosunku do gminy swoje żądanie o zwrot wpłaconej kwoty. Bezsporne natomiast pozostaje, iż samo roszczenie podmiotu, który dokonał przysporzenia majątkowego na rzecz gminy w postaci określonej kwoty pieniężnej, nie wygasło, tylko oceniane może być w kontekście skorzystania przez wzbogaconego z zarzutu przedawnienia.
Niemniej jednak tut. Izba wskazuje na ogólne regulacje prawne dotyczące kwestii podniesionych we wniosku.
Zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, zarówno gromadzenie, jak i wydatkowanie środków publicznych odbywa się według zasad ustalonych ustawowo, tworzących swoisty reżim finansów publicznych, nacechowany wieloma ograniczeniami. Wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego mają szeroki oraz konstytucyjnie zagwarantowany i sądownie chroniony zakres samodzielności, jednak ich działania mogą odbywać się jedynie w granicach określonych przepisami.
Oceniając, w wyżej wymienionym kontekście, dopuszczalność zrealizowania przez jednostkę sektora finansów publicznych przedawnionego roszczenia wskazać należy, co następuje.
Zgodnie z przepisami art. 117 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.):
- Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu (§1);
- Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne (§ 2).
Zgodnie z powszechnie przyjętą definicją, roszczenie to możliwość żądania od konkretnej osoby konkretnego zachowania się (por. M. Pyziak-Szafnicka, Prawo podmiotowe, St. Pr. P. 2006, nr 1, s. 59). Uregulowane w zacytowanych przepisach przedawnienie jest zdarzeniem prawnym, powodującym określone skutki w zakresie możliwości dochodzenia zobowiązań. Istota przedawnienia polega na tym, że po upływie określonego w ustawie terminu, ten przeciwko komu kieruje się roszczenie (dłużnik) może uchylić się od jego zaspokojenia.
Przedawnienie nie powoduje natomiast wygaśnięcia roszczenia i nie pozbawia go przymiotu zaskarżalności. Przedawnione roszczenie nie wygasa, tylko zamienia się w tzw. zobowiązanie niezupełne (naturalne), którego cechą jest niemożność jego przymusowej realizacji. Może być więc ono nadal dochodzone w postępowaniu cywilnym lub przed innym organem przez uprawnionego aż do chwili podniesienia zarzutu przedawnienia przez dłużnika. Z art. 117 § 2 zd. 1 k.c. nie wynika, że przedawnienie zwalnia dłużnika od świadczenia, ale że może się on od niego uchylić, jeżeli wykona swoje uprawnienie – podniesie zarzut przedawnienia. Może on zatem całkowicie swobodnie czynić ze swojego uprawnienia użytek, ale nie ma takiego obowiązku. Nie może go w tym wyręczyć nikt inny, np. sąd. Dopóki więc dłużnik nie wykona przysługującego mu uprawnienia, wierzyciel nie jest w żaden sposób ograniczony w dochodzeniu swojego roszczenia na drodze sądowej i w ten sposób może zmusić dłużnika do świadczenia.
Podsumowując, roszczenie przedawnione nie korzysta wprawdzie z pełnej ochrony państwa, ale nadal uznawane jest za prawnie istniejące. Znajduje to przede wszystkim wyraz w tym, że dłużnik, który po upływie terminu przedawnienia spełnił świadczenie, nie może następnie żądać jego zwrotu, chociażby nie był świadomy upływu terminu przedawnienia i związanych z tym skutków prawnych. Spełnił on bowiem należne w świetle prawa zobowiązanie.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie tut. Izby spełnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedawnionego roszczenia nie będzie stanowiło naruszenia obowiązku ustalenia należności przysługujących tej jednostce.
Miasto Puszczykowo samodzielnie powinno podjąć decyzję dotyczącą nienależnego świadczenia. Gmina jako podmiot prawa cywilnego wyposażona jest w osobowość prawną, posiada własny majątek a także ma możliwość ponoszenia odpowiedzialności odszkodowawczej za własne działania. Te wymienione atrybuty przesądzają o samodzielności gminy w sferze prawnej jak i faktycznej. Natomiast samodzielność w sferze prawa publicznego uregulowana jest przepisami ustaw określających granice swobody przy wykonywaniu zadań i kompetencji oraz zasad sprawowania nadzoru i kontroli nad realizacja zadań.
Należy także zwrócić uwagę na zasadność dokonywania przez organy władzy publicznej (w tym samorządowej), w obrocie cywilnoprawnym z obywatelem, jako stroną zdecydowanie słabszą, czynności w sposób pogłębiający zaufanie i nie budzący żadnych wątpliwości co do uczciwości obrotu prawnego, sprawiedliwości społecznej, ochrony jednostki słabszej oraz zaufania do organów władzy samorządowej.
Stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, a jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniem.
{Urząd Miasta Puszczykowa, 2019-04-11, sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu, 2019-05-08, sygn. WA-0280/20/2019}