Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze:
W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 12 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze dnia 16 kwietnia 2019 r., dotyczące udzielenia wyjaśnienia zawartego w pytaniu „Czy w związku ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej i MEN oraz Ministerstwa Finansów, wypłata wynagrodzenia w jakiejkolwiek innej formie przedstawia wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem i skutkuje naruszeniem dyscypliny finansów publicznych”, stwierdzamy, iż zaprezentowane w Pana piśmie stanowisko prawne dotyczące opisanego w nim zdarzenia przyszłego znajduje w ocenie Izby aprobatę.
Niniejszym przedstawiamy również własne stanowisko i ocenę prawną dotyczącą przedstawionego przez Pana zagadnienia.
Zasady wynagradzania nauczycieli określa ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.), zwana dalej „Kartą nauczyciela”, w tym jej przepis art. 30, który zawiera precyzyjne i taksatywne wyliczenie elementów jakie składają się na wynagrodzenie nauczycieli, definiując tym samym to pojęcie. I tak wynagrodzenie nauczycieli składa się z następujących elementów:
1. wynagrodzenia zasadniczego;
2. dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy;
3. wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;
4. nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym odpraw (np. emerytalnych, z tytułu rozwiązania stosunku pracy w sytuacjach przewidzianych w Karcie Nauczyciela), nagród jubileuszowych, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, z wyjątkiem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz dodatku wiejskiego.
Karta Nauczyciela nie zawiera jednak całościowej regulacji tej materii, m.in. daje delegacje (upoważnienia) do wydania aktów wykonawczych i to zarówno w formie rozporządzeń (dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela) jak i w formie aktów prawa miejscowego (regulamin uchwalany przez jst, jako organ prowadzący szkołę – art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela). Ponadto – a co szczególnie istotne – przepis art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, iż w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami Karty Nauczyciela, zastosowanie mają przepisy Kodeksu pracy. Niewątpliwie przepisem, który ma zastosowanie do wynagradzania nauczycieli, jest przepis art. 80 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.), zwanej dalej „Kodeksem pracy”; w myśl tego przepisu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie jedynie za pracę wykonaną zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.
Pracownik (nauczyciel), który powstrzymuje się od wykonywania pracy (czyli jej nie wykonuje), korzystając z przysługującego mu prawa do strajku (vide: art. 17, art. 18 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych – Dz.U. z 2019 r., poz. 174), zwanej dalej „ustawą o rozwiązywaniu sporów zbiorowych” wypełnia tym samym ustawową przesłankę z art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, pozbawienia się prawa do wynagrodzenia za czas strajku; przepis ten ustawodawca sformułował następująco: „W okresie strajku zorganizowanego zgodnie z przepisami ustawy pracownik zachowuje praw>o do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. Okres przerwy w wykonywaniu pracy wlicza się do okresu zatrudnienia w zakładzie pracy. ”
Należy dodatkowo wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 9 § 1 Kodeksu pracy – w katalogu prawa pracy mieszczą się zarówno przepisy Kodeksu pracy jak i przepisy innych ustaw (Karta Nauczyciela) oraz akty wykonawcze do nich, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a ponadto – postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Takim porozumieniem zbiorowym, może być porozumienie koncyliacyjne lub mediacyjne, które są zawierane podczas rozwiązywania sporu zbiorowego (vide: art. 9 i art. 14 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych).
W art. 9 § 2 Kodeksu pracy ustawodawca wprowadził regułę, w myśl której postanowienia m.in. porozumień zbiorowych nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych.
W ocenie Izby reguła ta nie oznacza jednak, że dopuszczalne byłyby takie postanowienia porozumień zbiorowych, które wprowadziłyby np. zasadę wynagrodzenia pracowników za czas ich strajku, jako postanowienie nie będące mniej korzystne dla pracowników (nauczycieli), gdyż takie postanowienia byłyby wprost sprzeczne (niezgodne) z ustawą (z art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych), jako aktem prawa wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa pracy.
W obowiązującym aktualnie stanic prawnym za czas strajku pracownikowi (nauczycielowi) nie przysługuje prawo do wynagrodzenia (do jakiegokolwiek jego składnika), o czym wprost przesądza ww. art. 23 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, zatem żaden pracodawca, a zwłaszcza taki, który zobowiązany jest – przy dokonywaniu wszelkich wydatków, w tym związanych z prawem pracy – stosować zasady obowiązujące w sektorze finansów publicznych, czyli m.in. zasady wypływające z art. 44 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2017, poz. 2077. ze zm.), nie ma podstawy prawnej do wypłacenia nauczycielom wynagrodzenia „za czas strajku” i to pod rygorem potencjalnego narażenia się, na zarzut odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Jednocześnie Izba wskazuje, iż niezależnie od wyżej przedstawionego stanowiska definitywne rozstrzygnięcie kwestii zawartej w Pana pytaniu może nastąpić w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U z 2018 r, poz. 1458. ze zm.).
Przepisy tej ustawy między innymi wskazują, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Przeprowadzenie pełnego postępowania przewidzianego przepisami tej ustawy mogłoby doprowadzić do merytorycznej odpowiedzi na tak sformułowane w Pana wniosku pytanie.
Stanowisko prezentowane w udzielonej odpowiedzi nie jest wiążące, lecz stanowi jedynie prezentację poglądu Izby w sprawie objętej zapytaniem złożonym w trybie art. 13 pkt 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Niniejsza odpowiedź nie stanowi również wykładni obowiązujących przepisów prawa, w zakresie objętym zapytaniem.
{Urząd Miasta Kostrzyn nad Odrą, 2019- , sygn. -}
{Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze, 2019-04-26 , sygn. RIO.II.K.071.7.2019}