Władztwo wójta nad finansami samorządowej instytucji kultury. Czy wójt ma prawo obligować instytucję kultury do każdorazowego uzyskiwania zgody na przesunięcia środków w szczegółowych pozycjach planu, które nie wpływają na wysokość dotacji podmiotowej?

Stan faktyczny:

Podstawą gospodarki finansowej Gminnego Ośrodka Kultury w Pszczewie jest plan finansowy, ustalany przez dyrektora na dany rok budżetowy. Ustalanie planu na dany rok budżetowy odbywa się na podstawie wykonania za rok poprzedni na podstawie analizy przychodów i wydatków w poszczególnych kategoriach. Przychodami instytucji są m.in. dotacja podmiotowa od organizatora oraz dotacje celowe. Wysokość dotacji podmiotowej jest określana na podstawie planowanej działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów. Aby jak najdokładniej oszacować niezbędne wartości, planujemy wydatki w rozbiciu na szczegółowe kategorie: wynagrodzenia, składki ZUS, zakup materiałów, zakup energii, usługi obce, itp. i w takiej formie rozpisujemy w planie finansowym. Dodatkowo wójt gminy wymaga, by odrębnie oszacować koszty wydarzeń kulturalnych i sportowych i ująć je w dodatkowym załączniku w planie.

Organizator — Gmina Pszczew — przekazuje instytucji dotację podmiotową i ujmuje ją w budżecie jako jedną pozycję budżetową. Dotacje na zadania w zakresie sportu Organizator również zapisuje w budżecie gminy jako dotację podmiotową dla samorządowej instytucji kultury. W trakcie roku budżetowego plan finansowy podlega zmianom, również takim, które nie wpływają na wysokość określonej przez Organizatora dotacji podmiotowej. Przesunięcia dotyczą wydatków pomiędzy szczegółowymi kategoriami, np. zmniejszenie wydatków na usługi obce przy jednoczesnym zwiększeniu wydatków na zakup materiałów. Wójt gminy wymaga od samorządowej instytucji kultury każdorazowo wniosku o zatwierdzenie takich przesunięć w ramach dotacji podmiotowej. Od decyzji organu gminy zależy, czy samorządowa instytucja kultury może taką zmianę następnie wprowadzić w formie zmiany planu finansowego.

Pytanie:

Czy w świetle obowiązujących przepisów taka procedura zmiany planu finansowego i uzależnianie jej
od decyzji wójta gminy jest poprawna?
Czy wójt ma prawo obligować instytucję kultury do każdorazowego uzyskiwania zgody na przesunięcia środków w szczegółowych pozycjach planu, które nie wpływają na wysokość dotacji podmiotowej?

Stanowisko własne:

W opinii Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w Pszczewie wójt jako organ gminy nie jest uprawniony do zatwierdzania planowanych zmian w planie finansowym instytucji kultury. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej plan finansowy ustała dyrektor z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Wysokość dotacji ustała rada gminy w jej budżecie. Dyrektor może samodzielnie, bez uzyskiwania akceptacji wójta, dokonywać zmian w planie finansowym, o ile nie wpływają one na wysokość ustalonych przez organizatora dotacji. Jest to zgodne z zapisaną w art. 17 i 27 ust. 1 samodzielnością instytucji kultury i dyrektora w gospodarowaniu mieniem i środkami finansowymi. Ingerencja w tę samodzielność poprzez obligowanie instytucji kultury do uzyskiwania zgody wójta na zmiany w planie finansowym narusza w.w przepisy.

Stanowisko RIO Zielona Góra:

W odpowiedzi na pismo z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie udzielenia wyjaśnień na następujące pytania:

1) czy prawidłowe, w świetle obowiązujących przepisów prawa, jest zatwierdzanie zmian planu finansowego przez wójta gminy?
2) czy wójt ma prawo obligować instytucję kultury do każdorazowego uzyskiwania zgody na przesunięcia środków w szczegółowych pozycjach planu, które nie wpływają na wysokość dotacji podmiotowej?

informuję, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze podziela stanowisko przedstawione we wniosku o udzielenie wyjaśnień.

Gminny Ośrodek Kultury w Pszczewie jest samorządową instytucją kultury, o której mowa w art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedna Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm,), do której — na podstawie art. 10 ust. 2 ww. ustawy — przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 30 ust, 1 i 2 ustawy o finansach publicznych samorządowe osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw, a podstawą ich gospodarki finansowej jest plan finansowy. W myśl art. 30 ust. 2 ww. ustawy plany finansowe samorządowych osób prawnych są sporządzane zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Art. 31 ustawy o finansach publicznych określa elementy planu finansowego instytucji kultury:

1) przychody z prowadzonej działalności;
2) dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego;
3) koszty, w tym:
a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane,
b) płatności odsetkowe wynikające z zaciągniętych zobowiązań,
c) zakup towarów i usług;
4) środki na wydatki majątkowe;
5) środki przyznane innym podmiotom;
6) stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku;
7) stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.

Podstawą utworzenia i działalności samorządowej osoby prawnej jaką jest gminny ośrodek kultury jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Jak wynika z przepisów art. 27 ww. ustawy instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania, Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora.
Plan finansowy sporządzany jest zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473).

Jak wynika z wyżej cytowanych przepisów prawa instytucje kultury posiadają znaczną swobodę w zakresie gospodarki finansowej. Minimalne wymogi co do planu finansowego wynikają z tego, iż ustalony plan finansowy powinien zachować wysokość dotacji organizatora oraz zachować szczegółowość, określoną w art. 31 ustawy o finansach publicznych. Sporządzenie planu finansowego i jego ustalenie należy do kompetencji instytucji kultury i jej dyrektora.

Przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tylko w podstawowym i wąskim zakresie odnoszą się do planu finansowego instytucji kultury. Przepisy te nie regulują wprost kwestii zmiany planu finansowego instytucji kultury w trakcie roku. Można stwierdzić, iż skoro dyrektor ustała plan finansowy, to również do jego kompetencji należy — co do zasady — ustalenie jego zmian.

Do zmiany planu finansowego instytucji kultury odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 52 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. W myśl tych przepisów ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych:

1) przychody – stanowią prognozy ich wielkości;

2) koszty – mogą ulec zwiększeniu, jeżeli:

a) zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych,

b) zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub zwiększenia planowanego stanu zobowiązań.
Zmiany w zakresie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 2, wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym.
Zmiana planu finansowego przez dyrektora, bez konieczności uzyskiwania zgody organizatora możliwa jest w zakresie środków przyznanych dotacją podmiotową, przeznaczoną na bieżącą działalność instytucji kultury w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów, Zmiana planu powinna mieścić się w ramach wysokości przyznanej dotacji. Natomiast w sytuacji otrzymania dotacji celowej, zmiana w tym zakresie skutkująca zmianą planu finansowego wymaga uprzedniej zgody podmiotu, który ją przyznał. Wynika to z istoty dotacji celowych.

Stanowisko prezentowane w udzielonej odpowiedzi nie jest prawnie wiążące, lecz stanowi jedynie prezentację poglądu Izby w sprawie objętej zapytaniem. Niniejsza odpowiedź nie stanowi również wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie objętym zapytaniem.

{RIO Zielona Góra, 2021-01-20, sygn. RIO.II.K.061.3.2021}

{Gminny Ośrodek Kultury w Pszczewie, 2020-12-23, sygn. -}