Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze:

W odpowiedzi na Pana wnioski z dnia 22 marca 2019 r., (wpływ do Izby w dniu 25 marca br.) w których powtarzały się pytania i argumentacja, o udzielenie wyjaśnień w następujących sprawach:

1. Co to jest rezerwa ogólna i w jakim celu jest tworzona?
2. Czy rezerwa ogólna może być przeznaczona na zwiększenie wydatków, które w wyniku przeniesień zostały uprzednio zmniejszone?
3. Czy wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej mogą zwiększać planowane wydatki na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy?
4. Czy zmiany w budżecie przedstawiane w projektach uchwał i zarządzeniach powinny być uzasadnione jasno i czytelnie?
5. Czy na podstawie przedstawionych odpowiedzi działania gminy były prawidłowe?

uprzejmie informuję co następuje:

Budżet jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Uchwała budżetowa składa się z:

1. budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2. załączników.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dotyczącymi rezerwy ogólnej tworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, należy wziąć pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z której wynika, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. Z kolei z ust. 4 tego artykułu wynika, że podziału rezerw dokonuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent). Podobnie stanowi art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2019r. , poz. 506 ), z którego wynika, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy i który odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 60 ust. 1 tej ustawy).

Rezerwa ogólna w budżecie jednostki samorządu terytorialnego ma charakter obligatoryjny. Rezerwę ogólną przeznacza się na dowolne wydatki jednostki samorządu terytorialnego związane z realizacją jej zadań, zarówno bieżących jak i majątkowych. Wyjątek stanowią wydatki na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 259 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zatem rezerwy ogólnej nie można przeznaczać na tego rodzaju wydatki.

Rezerwa ogólna może być przeznaczona na zwiększenie wydatków, które w wyniku przeniesień zostały uprzednio zmniejszone, nie narusza to obowiązujących przepisów prawa.

W przepisach prawa dotyczących projektów uchwał i zarządzeń dotyczących zmian budżetu i w budżecie , nie ma obowiązku sporządzania uzasadnień tych dokumentów. Elementy uchwały budżetowej określa art. 212 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i jest w nim brak zapisów dotyczących uzasadnienia. Uzasadnienie wymagane jest tylko w przypadku projektu uchwały budżetowej, o czym stanowi art. 238 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej. Forma tego uzasadnienia nie jest określona przepisami prawa.

Niemniej jednak w Statucie Gminy Lubniewice, który stanowi załącznik do uchwały Nr VI/52/2003 Rady Miejskiej w Lubniewicach z dnia 28 maja 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Lubniewice – w § 56 uregulowano, co powinien zawierać w szczególności projekt uchwały oraz wskazano, że projekt uchwały powinien zostać przedłożony wraz z uzasadnieniem. Forma tego uzasadnienia jest dowolna, Statut nie zawiera żadnych wymogów w tym względzie.

W § 57 Statutu uchwalono, że Uchwały Rady powinny być zredagowane w sposób zwięzły, syntetyczny, przy użyciu wyrażeń w ich powszechnym znaczeniu. W projektach uchwał należy unikać posługiwania się wyrażeniami specjalistycznymi, zapożyczonymi z języków obcych i neologizmami”.

Jak wynika z kopii interpelacji złożonej przez Pana do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Lubniewicach i do pana Burmistrza (załączonej do wniosku z dnia 22 marca br.) – projekty uchwał Rady zawierają uzasadnienie, z których treścią Pan się nie zgadza, z uwagi na to, że o niczym nie informują.

W ocenie Izby, odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych – uzasadnienie ma wyjaśnić radnym wszelkie kwestie merytoryczne i formalnoprawne związane z uchwałą, a przede wszystkim przedstawić celowość jej podjęcia i skutki finansowe dla budżetu. Uzasadnienie projektu uchwały przedkładanego radzie jest tylko jednym z formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały, obok np. kompetencji rady do podjęcia danej uchwały, ąuorum, wymaganego sposobu głosowania. W wyroku z 21 stycznia 1995 r. o sygnaturze SA/Rz 58/94 (OSS 1996/3/87) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: Naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało ich nieważnością, jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło”(Dorota Bąbiak-Kowalska, Uzasadnienie do uchwały, www.wsnolnota.org.pl 20.12.2012 r.).

Informuję Pana, że Zarządzenie nr 3/2018 Burmistrza Lubniewic z dnia 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu Kolegium w dniu 17 stycznia 2019 r. zostało uznane za zgodne z prawem. Podobnie – Zarządzenie nr 4/2018 z dnia 28 grudnia 2018 r. – na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 08 stycznia br. zostało również uznane za zgodne z prawem.

Jednocześnie wyjaśniam, że przedstawione stanowisko nie stanowi opinii prawnej ani wiążącej wykładni przepisów prawa, ale prezentuje wyłącznie pogląd Izby na zagadnienia przedstawione w Pana pismach.

{Urząd Gminy Lubniewice, 2019-03-22 , sygn. -}

{Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze, 2019-04-14, sygn. RIO.II.K.071.2.2019}